Historique (Traité de Bruxelles modifié, Maastricht, Petersberg, Saint Malo, PESD, Traité constitutionnel) Depuis plus de deux générations, la sécurité européenne suscite un débat politique. Préserver la stabilité du continent européen, qui a connu deux guerres effroyables au cours de la première moitié du XXe siècle, a été l’un des grands objectifs politiques de l’Europe. Cet objectif a été atteint, et c’est là indiscutablement l’une des réussites majeures à mettre à l’actif des relations internationales depuis 1945.
Le débat sur la sécurité et la stabilité européennes remonte aux tous débuts de l’intégration européenne. L’échec du plan Pleven qui prévoyait la création d’une véritable Communauté européenne de défense (CED), la signature du Traité de Bruxelles modifié et la création de l’Alliance de l’Atlantique Nord en organisation centrale de la sécurité européenne sont autant d’étapes importantes vers la concrétisation d’une idée fondamentale : doter l’Europe d’un cadre sécuritaire solide. Avec l’émergence de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), ces questions n’en sont pas moins restées à l’ordre du jour. Depuis l’invocation «historique» de l’article 5 du Traité de Washington à la suite des attentats terroristes perpétrés le 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, la politique de sécurité a pris une nouvelle dimension. Les efforts visant à garantir une participation accrue de l’Europe à la sécurité internationale devront être soutenus plus fermement que jamais par l’opinion publique.
Dans ce contexte, l’Assemblée parlementaire de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), qui a son siège à Paris, s’est attachée, au fil des ans, à examiner avec le plus grand soin toutes les questions ayant trait à la sécurité et à la stabilité du continent européen, et elle poursuit sa mission.
La création de l’UEO en tant qu’organisation est étroitement liée à l’histoire de l’après-guerre. L’éclatement de la guerre de Corée en 1950 sensibilisa fortement les esprits à la nécessité d’une défense européenne à laquelle devait également participer l’Allemagne de l’Ouest. La solution qui finit par émerger à l’issue de difficiles pourparlers aux niveaux tant national qu’international fut le projet ambitieux de constitution d’une armée européenne intégrée, sur le modèle de la Communauté économique du charbon et de l’acier.
Le Traité de 1952 instituant la Communauté européenne de défense ne fut néanmoins pas ratifié par tous les parlements. Après la crise politique et diplomatique qui suivit le rejet de ce traité par l’Assemblée nationale française en août 1954, une solution fut trouvée, consistant à élargir et à modifier le Traité de Bruxelles (de 1948). L’Allemagne et l’Italie devinrent membres de l’UEO, diverses dispositions du Traité régissant le contrôle des armements et la défense furent amendés et l’UEO vit le jour en tant qu’organisation. Tout en préservant le caractère intergouvernemental de la coopération, le Traité de Bruxelles modifié proclamait l’objectif de ses signataires «de promouvoir l’unité et d’encourager l’intégration progressive de l’Europe» ; ce qui conduirait par la suite à déclarer l’UEO «partie intégrante du développement de l’UE» (article 17 du Traité sur l’Union européenne tel qu’amendé à Amsterdam).
L’Assemblée de l’UEO fut convoquée pour la première fois l’année suivante. Elle rédigea une Charte qui fut adoptée en octobre 1955 et lui donnait pour mandat de «délibérer sur toute question relevant du Traité de Bruxelles et sur toute question qui lui est soumise pour avis par le Conseil». De plus en plus, l’Assemblée s’est imposée, avec ses commissions, comme une tribune où les grands événements internationaux font l’objet d’un débat éclairé et où s’élaborent des rapports de base sur des questions spécifiques. C’est ainsi que l’Assemblée a suivi l’évolution des relations Est-Ouest, le rôle des armes nucléaires et les relations entre la dissuasion et la détente.
Au milieu des années 1980, l’UEO a connu une importante redynamisation en tant qu’organisation de la sécurité européenne. Conscients de l’émergence de nouvelles perspectives de désarmement nucléaire et conventionnel et du risque d’un fléchissement de l’engagement américain vis-à-vis de la défense de l’Europe, les pays d’Europe occidentale prirent l’initiative de renforcer leur rôle dans le domaine de la sécurité et de la défense européennes. Le Conseil de l’UEO relança ses activités et les gouvernements furent animés d’un nouvel état d’esprit qui trouva une expression particulièrement vigoureuse dans la Plate-forme de La Haye, adoptée en 1987, dans laquelle l’UEO définissait une position européenne ferme sur les questions de sécurité dans un environnement international en mutation. En 1988, le Portugal et l’Espagne, tous deux membres de la Communauté européenne et de l’OTAN, adhérèrent à l’UEO. La même année, l’UEO entreprenait sa première opération militaire de coordination d’une mission navale dont l’objectif était d’escorter les bâtiments dans le détroit d’Ormuz et de procéder au déminage du détroit pendant la guerre Iran-Irak.
Les nouvelles dispositions sur la politique de sécurité énoncées dans le Traité de Maastricht parachevèrent en 1991 la transformation de l’UEO, qui devint la première instance de sécurité et de défense en Europe. L’UE, s’affirmant comme un nouvel acteur dans les affaires internationales, ajouta la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) à son agenda politique, jusqu’alors entièrement consacré au marché commun et au commerce extérieur. L’UEO, devenue le bras armé de l’Union européenne, devait servir de passerelle entre l’OTAN et l’UE. Elle devint le principal vecteur du nouveau concept d’identité européenne de sécurité et de défense (IESD). Le même concept se retrouvait symétriquement dans les documents de politique générale adoptés par l’Alliance atlantique à son sommet de Bruxelles (1994) et à la réunion ministérielle de Berlin (1996). Le souci de faire de l’UEO une organisation non exclusive et capable d’assumer pleinement son rôle charnière conduisit à admettre de nouveaux pays. Ainsi, la Grèce devint membre de plein droit. Les pays européens de l’OTAN non membres de l’UE, l’Islande, la Norvège et la Turquie, devinrent membres associés, et furent rejoints par la Hongrie, la Pologne et la République tchèque lorsque ces pays devinrent membres de l’OTAN. Le Danemark et l’Irlande devinrent observateurs, suivis par l’Autriche, la Finlande et la Suède, lorsque ces pays adhérèrent à l’Union européenne. En outre, l’UEO se vit dotée d’un rôle opérationnel et d’une composante militaire plus étoffée.
En 1992, le Conseil de l’UEO prit une décision historique à Petersberg en définissant la portée des opérations de gestion de crise auxquelles les gouvernements souhaitaient apporter une réponse. Il s’agissait de missions humanitaires ou d’évacuation de ressortissants, de missions de maintien de la paix et de missions de forces de combat pour la gestion des crises (connues sous l’appellation de «missions de Petersberg»). C’est toujours sur le concept de Petersberg que s’appuient les missions actuelles de gestion de crise au titre de la PESD. Le Traité sur l’Union européenne fut révisé à Amsterdam en 1997 et les missions de Petersberg incorporées dans le Traité. Après 1992, l’UEO commença à se doter des structures opérationnelles nécessaires et dans les années qui suivirent, ces nouvelles structures furent mises à l’épreuve lorsque l’UEO entreprit un certain nombre de missions liées au conflit en ex-Yougoslavie. Sous les auspices des Nations unies, l’UEO assura la surveillance de l’embargo sur les armements dans l’Adriatique (opération Sharp Guard menée conjointement avec l’OTAN) et sur le Danube. Parmi les autres missions opérationnelles de l’UEO menées en coordination avec l’UE figurent la mise en place d’une force de police multinationale dans la ville de Mostar, ainsi que la mission de formation assurée par l’Elément multinational de conseil en matière de police (EMCP) en Albanie et, à la demande de l’UE, une mission d’assistance au déminage en Croatie (MADUEO). En 2001, la mission de formation de la police, menée par l’UEO en Albanie, fut transformée en programme consacré à la poursuite du développement du système judiciaire sous les auspices de l’UE, tandis qu’il était purement et simplement mis fin à l’opération de déminage en Croatie, menée avec succès. L’EMCP, à laquelle presque tous les pays de l’UEO lui ont apporté un soutien humain et financier, constitue un bon exemple de coopération et de solidarité entre Européens.
Le sommet franco-britannique de Saint-Malo, tenu en décembre 1998, a ouvert un nouveau chapitre de la politique de sécurité européenne. Pour la première fois de son histoire, l’Union européenne a assumé directement le rôle de puissance militaire. Par les décisions des Conseils européens de Cologne et d’Helsinki en 1999, l’UE a entrepris de constituer des capacités européennes de gestion des crises. Les décisions prises par les chefs d’Etat et de gouvernement au Conseil européen de Nice en décembre 2000 ont abouti à la mise en place officielle des organes décisionnels nécessaires (un Comité politique et de sécurité et un Comité militaire, renforcé par un Etat-major) dans le cadre du deuxième pilier de l’UE. Un «objectif global» a été également approuvé, prévoyant la mise sur pied d’une force européenne de réaction aux crises de 50 000 à 60 000 hommes ainsi que d’ambitieux objectifs de capacités. L’Union européenne a adopté en décembre 2001 la Déclaration de Laeken confirmant la mise en place d’une capacité opérationnelle limitée pour les missions de gestion de crise Depuis lors, l’UE a entrepris différents types de missions civiles et militaires de gestion de crise, dont Artémis, opération de maintien de la paix menée par l’UE en toute autonomie en République démocratique du Congo (2004). La plus grande opération que l’UE ait lancée à ce jour est Althea en Bosnie-Herzégovine, où l’EUFOR a pris la relève de la mission de la SFOR dirigée par l’OTAN aux termes des accords de coopération «Berlin plus» qui permettent à l’UE de recourir aux moyens et capacités de l’OTAN. C’est aussi en Bosnie-Herzégovine, que l’UE a lancé pour la première fois de son histoire une opération au titre de la PESD, une mission de formation de la police qui a débuté le 1er janvier 2003. Celle-ci a pris la succession du Groupe international de police des Nations unies.
Du fait des profondes transformations ainsi apportées à l’architecture de la sécurité européenne, le rôle charnière de l’UEO pour les questions opérationnelles est désormais dans une large mesure dépassé. La place de l’Organisation dans cette architecture devra être redéfinie une fois le Traité constitutionnel ratifié.
Le Traité constitutionnel comporte une clause de solidarité qui donne la possibilité aux Etats membres de demander aide et assistance aux autres pays de l’UE en cas d’attaque terroriste.
Il contient aussi une clause de défense mutuelle entre les pays de l’UE qui, faute d’avoir un caractère obligatoire, n’est pas jugée équivalente à l’article V du Traité de Bruxelles modifié par nombre d’Etats membres. Cela donne à penser que la PESD est encore incomplète si l’on se réfère aux dispositions du Traité sur l’UE qui envisagent la création d’une véritable politique de défense. En conséquence, l’engagement de défense collective de l’UEO paraît de nature à favoriser une intégration européenne plus poussée. L’adhésion à l’UEO reste ouverte aux pays qui sont membres à la fois de l’UE et de l’OTAN.
L’Assemblée de l’UEO a apporté une contribution particulièrement utile à l’élaboration de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) en formulant un nombre considérable de propositions, concernant par exemple l’état-major, les capacités militaires (telles que le transport aérien à longue distance, le commandement et les communications) et surtout le renseignement.
S’agissant de la nouvelle architecture institutionnelle fondée sur l’UE, l’Assemblée a proposé officiellement la création d’une Assemblée européenne de la sécurité et de la défense (AESD) qui soumettrait les activités des instances sécuritaires de l’UE au contrôle de parlementaires nationaux. Cette proposition, lancée lors d’une session plénière spéciale tenue à Lisbonne en mars 2000 et dite «Initiative de Lisbonne», a déclenché un vif débat international sur le rôle des parlements dans la politique européenne de sécurité et de défense. Plusieurs conférences parlementaires ont été organisées pour étudier comment préserver au mieux les droits de contrôle dont disposent les parlements nationaux et les associer aux compétences complémentaires du Parlement européen dans le domaine de la gestion civile de crise.
Le Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’UE, qui est annexé au Traité constitutionnel, pourrait ouvrir de nouvelles possibilités de dialogue interparlementaire sur la PESD.
Pour l’instant, c’est l’Assemblée qui sert de plate-forme interparlementaire de la PESD sur la base des instruments parlementaires prévus par le cadre juridique de l’UEO.
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