DOCUMENT A/1842

3 décembre 2003

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L’Europe de la défense : unir et renforcer les capacités nationales et européennes  – Réponse au rapport annuel du Conseil

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Document A/1842

3 décembre 2003

L’Europe de la défense : unir et renforcer les capacités nationales et européennes  –
Réponse au rapport annuel du Conseil

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission de défense²
par Mme Aguiar, rapporteur

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¹Adopté par la commission à l’unanimité le 4 novembre 2003.

²Membres de la commission : M. Wilkinson (président) ; MM. McNamara, Goris (vice-présidents) ; M. Acosta Padrón, Mme Aguiar, MM. de Arístegui San Román (remplaçant : Agramunt Font de Mora), Barquero Vázquez, Lord Burlison, MM. Contestabile, Cox (remplaçant : Flynn), Dreyfus-Schmidt, Duivesteijn, Freiherr v. Guttenberg KT, Glesener, Goulet, Gubert, Henry, Mme Hoffmann, MM. Ioannidis (remplaçant : Verivakis), Jacquat, Jardim, Kortenhorst, Leibrecht, Lengagne, Medeiros Ferreira, Monfils, de Puig, Ranieri, Rigoni, Rivolta (remplaçant : Nessa), Schneider, Sfyriou, Siebert, Szabo, Voulgarakis, Walter, Wegener.

Membres associés : MM. Açikgöz, Bilgehan, Çavusoglu, Hegyi, Ibl, Janas, Komorowski, Lorenz, Neças, Mme Nybakk, MM. Surjan, Tabajdi, Tekelioglu, Wrzodak, N…, N…

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique

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RECOMMANDATION N° 741¹

L’Assemblée,

(i) Constatant avec satisfaction les progrès accomplis par les Etats européens de l’UE, de l’OTAN et de l’UEO pour adapter leurs capacités militaires au nouvel environnement stratégique international ;

(ii) Soulignant que ce processus doit être poursuivi avec vigueur, tant au niveau politique que budgétaire et technique ;

(iii) Constatant l’absence de progrès dans l’élaboration d’une politique de défense commune, allant au-delà de la politique de gestion des crises de basse intensité ;

(iv) Appelant les Etats de l’UE, lors de la Conférence intergouvernementale, à surmonter leurs dissensions et à parvenir à un compromis pour donner un nouvel élan à la coopération en matière de sécurité et de défense ;

(v) Considérant qu’il faut intégrer le plus rapidement possible les nouveaux membres de l’UE dans les structures de la PESD en laissant celles-ci ouvertes à la participation d’autres Etats européens qui peuvent contribuer au renforcement des capacités d’intervention et de gestion militaire des crises européennes ;

(vi) Soulignant l’importance du maintien d’un lien transatlantique solide et de la coopération en matière de sécurité et de défense avec les Etats-Unis, tout en préservant et en développant l’autonomie de décision et d’action européenne ;

(vii) Considérant que si les Etats nationaux sont souverains et sont au centre des efforts de défense européens, c’est aussi à eux qu’incombe la responsabilité ultime de développer les capacités européennes communes, et d’éviter le ralentissement ou l’échec de cette entreprise ;

(viii) Considérant qu’il est souhaitable de lancer un débat européen sur les budgets de la défense, sur une utilisation plus rationnelle des ressources et sur la mise en place d’un fonds commun pour les forces, les équipements, et la recherche et technologie de défense européennes ;

(ix) Soulignant l’importance d’associer à cette discussion les ministres de l’économie et autres ministères concernés ;

(x) Constatant qu’en dépit de la déclaration d’opérationnalité, les forces de l’objectif global ne sont pas encore en état d’intervenir efficacement dans toute la gamme des missions de Petersberg, à cause de la persistance de lacunes et de la lenteur des processus décisionnels pour l’emploi de ces capacités ;

(xi) Constatant que malgré les efforts des dix dernières années, les forces armées des pays européens continuent de souffrir de lacunes importantes en matière d’équipements et de technologie, alors qu’elles sont affectées par la sursollicitation et le sous-effectif ;

(xii) Considérant que l’interopérabilité entre les équipements doit être une priorité en matière d’armements et de technologies et que les Etats européens doivent chercher, dans la mesure du possible, à s’équiper auprès des industries européennes afin de contribuer à leur maintien en activité et à leur développement ;

(xiii) Considérant que, pour être crédible, la mise sur pied d’une capacité d’intervention militaire européenne commune, à l’UE dans le cadre de l’objectif global et à l’OTAN dans le cadre de la Force de réaction de l’OTAN (FRO), passe par la définition commune des doctrines et des besoins et par une convergence entre les dispositifs de défense nationaux sur les plans de la gestion et de l’utilisation des personnels et de l’équipement ;

(xiv) Soulignant à cette fin l’importance de développer des structures de commandement en commun et de renforcer les forces multinationales européennes existantes ;

(xv) Soulignant la nécessité, toujours dans cette perspective, d’augmenter le nombre de formations en commun et les échanges entre officiers, ainsi que la réalisation régulière d’exercices multinationaux ;

(xvi) Considérant que l’Union européenne devrait envisager la création d’un collège européen de sécurité et de défense, interarmées et multinational, orienté dans un premier temps vers la formation des officiers d’état-major et des personnels civils dans le contexte des opérations relevant des missions de Petersberg,

RECOMMANDE AU CONSEIL

De demander à tous les Etats de l’UEO :

1. De poursuivre le processus d’adaptation de leurs forces aux missions de gestion de crise de type Petersberg ;
2. De doter les structures de l’UE et les forces de l’objectif global des moyens d’assurer une autonomie de décision et d’action ;
3. De réaliser des efforts financiers et de mettre en place des règles d’harmonisation des budgets de défense entre pays européens pour pouvoir doter l’UE des moyens nécessaires à la réalisation de l’objectif global et d’un fonds commun pour le financement des opérations, des états-majors multinationaux et de la recherche et technologie de défense ;
4. De mettre en oeuvre une véritable politique d’utilisation de l’espace au niveau européen pour les télécommunications, l’observation, la navigation, l’écoute et la surveillance de l’espace ;
5. De mettre en place une véritable chaîne de commandement des opérations de l’Union qui couvre les divers niveaux nécessaires : stratégique, planification opérationnelle et commandement de l’opération ;
6. De renforcer les forces multinationales existantes pour disposer d’un nombre suffisant d’états-majors multinationaux européens aptes à diriger les opérations au niveau du théâtre (commandant de force) ;
7. De participer activement au processus du Plan d’action européen sur les capacités (PAEC), notamment en s’engageant financièrement dans les réalisations proposées par les divers groupes de projet ;
8. De mettre en place une véritable politique européenne industrielle de défense pour conserver l’autonomie stratégique en matière d’armement en Europe, en augmentant notamment la part des budgets consacrés à la recherche et technologie de défense ;
9. De conduire des politiques actives d’échange entre écoles militaires européennes, et de mettre en place un collège de défense européen, interarmées et multinational, en vue de promouvoir une formation plus poussée des officiers et d’élaborer une approche commune pour le traitement civil et militaire des opérations conduites dans le cadre de la PESD ;
10. De conduire une politique active d’exercices dans le cadre de l’UE, mettant en oeuvre toutes les structures politico-militaires, civiles et militaires impliquées dans la gestion des crises pour l’Union.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Avec l’élargissement de l’Union européenne à dix nouveaux Etats et l’adoption future d’une Constitution pour l’Union, le projet économique et politique européen forgé depuis plus de quatre décennies est en train de changer de nature. Les Etats membres actuels veulent mettre en place une Union européenne qui constitue un centre de pouvoir international face aux Etats-Unis, dans le cadre d’un partenariat transatlantique rééquilibré. Ils ont choisi la voie de l’agrandissement, tout en poursuivant en parallèle un processus de consolidation et de restructuration.
2. L’un des éléments principaux du rayonnement de la nouvelle Union, qui marque la différence avec le passé, est la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Elle vise à donner à l’UE le statut de contributeur à la sécurité internationale, au lieu de celui de bénéficiaire dont a joui la Communauté économique européenne sous la protection de l’OTAN et des Etats-Unis pendant la guerre froide. En assumant des responsabilités accrues dans ce domaine, l’Union veut s’affranchir des dépendances historiques et cherche à promouvoir une voie eurocentrique pour la paix et la stabilité mondiales.
3. La relation transatlantique est toujours l’un des aspects essentiels de cette démarche, mais elle n’est plus la seule à déterminer le cours des événements en Europe. Les débat actuels au sein de l’UE et de l’OTAN sur les orientations européennes de défense attestent de l’existence d’une pluralité de vues qui s’accommodent mal d’une pensée unique ou d’un pouvoir unilatéral, fût-t-il bénéfique. L’Europe de la défense avance ainsi en prenant des initiatives au coup par coup, à travers des déclarations politiques mais aussi des réalisations concrètes, parfois contraignantes. Déjà, en 1987, les Etats membres de l’UEO avaient déclaré que sans la dimension de défense, la construction européenne ne serait pas complète : leur voeu va peut-être se réaliser.
4. Cela exige aussi des efforts politiques et économiques importants. Faire l’Europe de la défense coûtera cher si on veut transformer l’UE en une puissance régionale et mondiale. C’est là que réside le problème politique majeur, car il n’y a pas consensus sur cette question. Ensuite, même à une échelle modeste, celle de la gestion des crises et des missions de Petersberg, les moyens et capacités ne sont pas en adéquation avec les besoins réels. Sur 25 Etats, moins d’une dizaine ont des capacités d’intervention rapide et parmi ceux-ci, seuls deux ou trois peuvent prétendre avoir une capacité de projection presque mondiale. Il y a plus d’un million de soldats sous les drapeaux (nationaux), mais seuls quelques dizaines de milliers d’entre eux sont « utilisables » pour des opérations extérieures de basse et moyenne intensité.
5. Les équipements vieillissent et ne sont pas renouvelés à temps et en quantité nécessaire ; l’extension de la durée de vie et la « cannibalisation » des matériels sont de plus en plus le seul recours en matière de gestion des ressources. Depuis plus de vingt ans, les Européens attendent un avion de combat, depuis plus de dix ans un avion de transport. Combien d’années leur faudra-t-il attendre pour un porte-avions, pour des avions ravitailleurs? La situation est encore plus délicate en matière de technologies de pointe (furtivité, par exemple) ou très avancées (satellites, systèmes multicanaux et à haut débit de communication et de navigation). Les industries et la recherche se sont restructurées, concentrées et rationalisées, mais la dispersion, la fragmentation, la redondance et la compétition, qui sont contreproductives, sont encore beaucoup trop importantes.
6. C’est dans ce contexte, pour donner un nouvel élan, rassembler et trouver des solutions communes que l’Assemblée de l’UEO a organisé un colloque à Baveno, en Italie, pays qui assure la présidence de l’Union européenne et de l’UEO, sur les « Nouveaux scénarios pour une sécurité et une défense communes de l’Europe ». La Commission de défense a apporté sa contribution sous la forme du présent rapport qui aborde la question centrale des objectifs, des moyens et des réalisations de la PESD – politique européenne qui n’est pas exclusive de l’UE parce qu’elle est ouverte à la participation d’autres Etats européens non membres, dans un esprit de coopération et de partenariat auquel les Etats-Unis seront peut-être un jour associés sur un pied d’égalité.

7. L’Union européenne a atteint une phase cruciale de son existence. L’UE élargie de 2004 sera très différente de l’Union actuelle. La crise provoquée par l’intervention militaire américaine et britannique contre l’Irak, la Convention sur l’avenir de l’Europe, les résultats futurs de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 2003-2004 et l’élargissement (de 2004, puis de 2007-2010) auront un impact dont on n’a pas encore pris toute la mesure et dont les effets vont se prolonger. Une question essentielle se pose, celle de l’avenir de la PESD et au-delà, de la capacité de la nouvelle Union de se doter d’une véritable politique de défense, au service d’une vision géostratégique et géopolitique européenne, autonome par rapport au cadre transatlantique hérité de la guerre froide.
8. Pour le moment, la PESD se construit par à-coups, de manière empirique. « Opérationnel » est le mot d’ordre central. La mise en oeuvre des capacités prévues dans l’objectif global se poursuit, selon les mécanismes de suivi et de révision définis lors du Sommet d’Helsinki, en décembre 1999. Catalogues de forces, catalogues de moyens, identification des lacunes et recherche de solutions sont les concepts clés de ce processus. Les aspects positifs les plus visibles sont la réflexion et le travail en commun, y compris avec l’association des Etats candidats à l’adhésion et des autres pays européens membres de l’Alliance atlantique. C’est une démarche pragmatique, lente mais rassurante pour les Etats, surtout ceux qui ne sont pas prêts à s’engager encore dans la mise en oeuvre d’une défense commune au sein de l’UE.
9. La PESD se réduit ainsi, pour le moment, à la gestion des crises. C’est le consensus minimum auquel est parvenue l’UE en 1999 lorsqu’elle a repris les missions de Petersberg définies par l’UEO en 1992. Mais derrière le mot « crises », nous avons affaire à de véritables guerres, qu’il s’agisse du Kosovo, de l’Afghanistan, ou de l’Irak. Dans chacun de ces conflits, la participation européenne a été significative mais elle s’est effectuée en ordre dispersé, chaque pays ayant contribué à titre individuel.

1. La PESD et la construction européenne

10. Où se situe la PESD dans la construction européenne actuelle ? Les Traités de Maastricht et d’Amsterdam se réfèrent à la définition à terme d’une politique de défense commune. A Cologne, en 1999, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE utilisent l’expression « politique européenne commune en matière de sécurité et de défense ». La PESD est définie comme faisant partie de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune) et plus concrètement, c’est la base de référence en ce qui concerne la gestion militaire des crises par l’Union européenne. Le fait que la PESD soit intégrée dans la PESC permet aussi de contourner l’absence, au sein des structures politiques de l’Union, d’un Conseil des ministres de la défense.
11. L’accent mis dès le départ sur la gestion des crises a aussi permis, jusqu’à maintenant, d’évacuer le débat sur cette « défense commune » qui est l’un des objectifs politiques majeurs de l’UE depuis le Traité de Maastricht (1991). En octobre 1987 déjà, le Conseil de l’UEO avait constaté que « la construction d’une Europe intégrée restera incomplète tant que cette construction ne s’étendra pas à la sécurité et à la défense »². Pour le moment, c’est la sécurité qui mobilise les ressources et les efforts, la gestion militaire des crises étant accompagnée d’une composante civile importante qui relève aussi du cadre communautaire (la Commission européenne).
12. La PESD doit aussi faire face à ce que l’on pourrait qualifier de PTSD, ou « politique transatlantique de sécurité et de défense ». Pour un nombre important d’Etats européens, la relation transatlantique est la clé de voûte non seulement de la sécurité européenne, mais – surtout depuis le 11 septembre 2001– de la sécurité mondiale également. L’OTAN s’est ainsi engagée sur la voie des interventions extérieures, d’abord dans les Balkans (dès 1995), maintenant en Afghanistan et peut-être, dans un futur proche, en Irak. Si elle suit la logique américaine de guerre tous azimuts contre le terrorisme et la menace des armes de destruction massive et de terreur, la relation transatlantique ne pourra survivre que si elle acquiert une dimension à la hauteur de ce défi. Cela implique, on le voit actuellement, des engagements extérieurs accrus, avec des contingents nombreux et sur de longues périodes.
13. Comme ce sont les mêmes Etats qui sont engagés dans les deux politiques, la question des priorités devient centrale. En termes de capacités opérationnelles militaires, ce qui renforce la PTSD renforce généralement la PESD et réciproquement. Cependant, en termes de choix politiques, les deux ne sont pas forcement complémentaires, ce qui supposerait une relation de subordination que l’on pourrait envisager, dans le meilleur des cas, comme fonctionnant, selon les situations, sur la base de la réciprocité. Car la PESD se veut aussi autonome par rapport à la relation transatlantique, selon la Déclaration franco-britannique de Saint-Malo (1998) :

« (...)

2. (...) l’Union doit avoir une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales (...).

3. Pour pouvoir prendre des décisions et, lorsque l’Alliance en tant que telle n’est pas engagée, pour approuver des actions militaires, l’Union européenne doit être dotée de structures appropriées. Elle doit également disposer d’une capacité d’évaluation des situations, de sources de renseignement, et d’une capacité de planification stratégique, sans duplication inutile (...) ».

14. La déclaration adoptée par le Conseil européen, à Helsinki, en décembre 1999, reprend cette formule de manière plus explicite en affirmant que : « le Conseil européen souligne sa détermination de développer une capacité autonome de décider et, là où l’OTAN en tant que telle n’est pas engagée, de lancer et de conduire des opérations militaires sous la direction de l’UE, en réponse à des crises internationales. »
15. En conséquence, l’UE doit se doter d’une capacité autonome en matière de renseignement stratégique et de systèmes de commandement européens, ce qui n’est pas forcement nécessaire dans le cadre transatlantique où les alliés dépendent des capacités américaines mises à leur disposition.
16. Le projet de Traité constitutionnel qui sera soumis pour approbation (et éventuelle révision) aux chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE, lors de la CIG de 2003-2004, stipule que :

« Article I-40 : Dispositions particulières à la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de défense commune

1. La politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune. Elle assure à l’Union une capacité opérationnelle s’appuyant sur des moyens civils et militaires. L’Union peut y avoir recours dans des missions en dehors de l’Union afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale.

2. La politique de sécurité et de défense commune inclut la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union. Elle conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en aura décidé ainsi.

3. Les États membres mettent à la disposition de l’Union, pour la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de défense commune, des capacités civiles et militaires pour contribuer aux objectifs définis par le Conseil des ministres. Les États membres qui constituent entre eux des forces multinationales peuvent aussi les mettre à la disposition de la politique de sécurité et de défense commune. (...)

7. Tant que le Conseil européen n’a pas statué conformément au paragraphe 2 du présent article, une coopération plus étroite est instaurée, dans le cadre de l’Union, en matière de défense mutuelle (...). »

17. Les « conventionnels » proposent aussi que des coopérations structurées et plus étroites soient organisées pour les questions de défense, ce qui était exclu pour les coopérations renforcées dans le Traité de Nice. Ce serait d’ailleurs la seule manière d’intégrer dans le futur Traité un protocole sur la « défense mutuelle », ce qui conduirait à terme à la transformation de l’UE en une organisation de défense collective comme l’OTAN et l’UEO. Cette question est cependant très sensible et les divisions entre Etats européens, voire leur opposition, sur la démarche à suivre sont très fortes. Un signe clair des réticences existantes est l’absence de création d’un Conseil formel des ministres de la défense de l’UE qui, logiquement, aurait la responsabilité en matière de PESD. Ceci pourrait conduire, dans le jeu institutionnel, à une séparation entre la PESD et la PESC.
18. En attendant le résultat final de la CIG, la PESD avance dans le domaine des capacités militaires pour la gestion des crises. En effet, trois missions de l’Union ont été entreprises simultanément :

19. Cependant, l’avenir de la PESD en tant que véritable politique de défense est maintenant intimement lié au processus d’élargissement. En fait, il y aura trois élargissements, ce qui risque de retarder la marche vers une politique de défense commune. Le premier, et le plus important, en 2004, amènera dix nouveaux Etats. En 2007, ce sera la Bulgarie et la Roumanie et en 2010, la Turquie et aussi, éventuellement, la Croatie. Ceci ne préjuge pas de l’ouverture de négociations avec d’autres Etats, tels que la Norvège ou des pays de l’Europe du sud-est. C’est une véritable « Société des nations européennes » qui est en train de naître car la dynamique de l’élargissement ne peut plus être interrompue du fait des liens qui se développent entre l’Europe de l’UE et les autres Etats du continent.
20. Le temps d’adaptation des institutions sera long et les priorités sont concentrées sur les domaines économique et social. La diversité sociale, culturelle, religieuse et linguistique de la nouvelle UE rend incertaine la définition d’une vision stratégique commune, intégrant la dimension défense (du territoire européen, des intérêts économiques et politiques) en l’absence d’un noyau fort auquel les Etats auront délégué une partie de leurs compétences en la matière. Se focaliser sur les capacités est une manière de favoriser la convergence des politiques de défense au niveau opérationnel (des concepts aux personnels et équipements) sans remettre en question les grandes orientations de défense nationale.

2. Déclaration sur les capacités européennes : Sommet de Thessalonique

21. Le Sommet de Thessalonique est important du point de vue du développement des capacités. En effet, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE ont décidé de renforcer ce processus (et de le dépasser) en annonçant la création d’une « agence intergouvernementale dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l’armement ». Cette Agence européenne, dont la mise en place est attendue depuis le Traité de Maastricht (1991), est censée centraliser et rationaliser les différentes initiatives européennes bilatérales, multilatérales et institutionnelles en matière d’armements. Cependant, ici encore, l’accent mis sur les capacités risque de faire de l’Agence un simple instrument technique au service de priorités et de politiques nationales parfois convergentes (au profit de l’UE et de ses Etats membres), mais aussi parfois divergentes.
22. Les chefs d’Etat et de gouvernement ont entériné en parallèle la réforme du Plan d’action européen sur les capacités (PAEC), proposée lors du Conseil des ministres (affaires étrangères et défense) de l’UE, le 19 mai 2003. Cette réforme est destinée à accroître l’efficacité et à produire, à court et moyen terme, des résultats tangibles :

«  Plan d'action européen sur les capacités : les prochaines étapes

9. (...) Le PAEC doit maintenant passer de l’identification des options envisageables à l’instauration de groupes de projets chargés de la mise en oeuvre de projets concrets, y compris de solutions passant par des achats ou faisant appel au leasing, à la ‘multinationalisation’ ou aux possibilités offertes par la spécialisation des tâches (...).

10. Pour ce qui concerne les programmes d’acquisition, les groupes de projets devraient proposer des plans et des programmes permettant aux États membres participants de mettre en oeuvre de nouvelles capacités. Les initiatives n’impliquant pas d’achats viseront à optimaliser l’efficacité des capacités existantes et projetées. Les rapports des groupes d’experts créés dans le cadre du PAEC contiennent des options pour renforcer et améliorer les structures et développer des procédures et une doctrine »³.

23. La Déclaration de Thessalonique affirme aussi que « l’UE dispose maintenant d’une capacité opérationnelle couvrant tout l’éventail des missions de Petersberg, sur laquelle pèsent des limitations et des restrictions dues à des lacunes identifiées ». Ces lacunes avaient été définies, à la réunion du Conseil de l’Union européenne des 19 et 20 mai, comme concernant « les délais de déploiement et les opérations du haut du spectre en termes d’ampleur et d’intensité qui pourraient présenter des risques élevés, en particulier lorsque plusieurs opérations sont menées simultanément ».
24. Pour combler ces insuffisances, les ministres avaient proposé d’ « (...) évaluer l’incidence de ces limitations au cas par cas en fonction de la nature de chaque opération particulière et des exigences qui lui sont propres, ainsi que de la contribution envisagée des capacités nécessaires ». Les Etats de l’UE se sont ainsi engagés :

0. Thessalonique, c’est un véritable processus de consolidation, de renforcement et de développement des capacités militaires de l’UE qui a été lancé. On peut considérer que la phase de mise en place de ces capacités, qui a débuté en 2000-2001, est achevée.
25. A ce mécanisme s’ajoutera dès 2004 une Agence européenne qui vise à « développer les capacités de défense dans le domaine de la gestion des crises, à promouvoir et à renforcer la coopération européenne en matière d’armement, à renforcer la base technologique et industrielle européenne en matière de défense et à créer un marché européen concurrentiel des équipements de défense, ainsi qu’à favoriser, le cas échéant en liaison avec les activités de recherche communautaires, la recherche en vue d’être à la pointe des technologies stratégiques pour les futures capacités de défense et de sécurité, afin de renforcer le potentiel industriel européen dans ce domaine » ⁴.
26. Cette Agence, qui est analysée en détail dans un rapport de la Commission technique et aérospatiale de l’Assemblée⁵, présente des avantages évidents mais soulève aussi un nombre important de questions tenant à son fonctionnement et à ses compétences. Elle constitue un progrès car la PESD ne sera pas complète sans intégrer la dimension politique de l’armement, avec ses prolongements opérationnels, industriels et de recherche et technologie. L’Agence européenne sera dans un premier temps axée sur les capacités, et il est probable que les travaux effectués au sein du PAEC seront sous sa responsabilité. Mais elle a aussi pour mission d’être un catalyseur, un forum de discussion et de coordination de la coopération européenne dans le domaine des armements sous tous ses aspects.
27. L’Agence attirera ainsi, en toute logique, d’autres initiatives européennes en cours en la matière, qu’elles soient institutionnelles (GAEO et OAEO) ou multilatérales (OCCAR, Accord-cadre). En outre, elle aura une interaction avec l’Engagement capacitaire de Prague (ECP) à travers les travaux du Mécanisme de développement des capacités (MDC), qui sert de liaison entre le PAEC et l’ECP. L’Agence, du point de vue institutionnel, va aussi accroître la participation des ministres de la défense aux activités de l’UE au titre de la PESD à travers le Groupe de conseil informel (représentants des ministères de la défense). A terme, c’est la question de la formalisation d’un Conseil des ministres de la défense distinct qui se posera, ne serait-ce que dans le domaine des armements qui est de leur responsabilité directe à l’échelon national.
28. Cependant, comme pour la PESD en général, l’élargissement aura des conséquences pour les missions de l’Agence et pour sa transformation ultérieure en Agence européenne de l’armement (et pas seulement pour les capacités). En l’absence d’autre règle que l’unanimité pour les questions relevant de la PESD, le développement et l’exploitation optimale du potentiel de l’Agence comme base et vecteur d’une politique européenne en matière d’équipements militaires seront freinés à court et moyen terme. Ces retards prévisibles sont, comme le démontre l’expérience d’autres initiatives européennes, une source de divisions entre Etats plus engagés (et qui sont souvent les gros producteurs) et les autres pays, petits et moyens producteurs et consommateurs.
29. Ces « échecs » conduisent au développement de coopérations extérieures qui finissent par attirer des ressources qui feront défaut à l’ensemble. Ces coopérations sont à leur tour confrontées à la concurrence extérieure, notamment des Etats-Unis, qui attirent d’autres pays, que ce soit en termes d’achats directs ou de coopérations sectorielles, dans des « niches d’excellence » technologiques. C’est d’ailleurs l’un des objectifs de l’ECP ; le raisonnement tenu aux Etats-Unis à ce sujet est le suivant : « l’objectif visé est d’encourager les alliés européens, les anciens comme les nouveaux, à axer leurs dépenses de défense sur les lacunes les plus criantes, en matière de combat, identifiées par les autorités militaires de l’OTAN : déployabilité, soutenabilité, interopérabilité, maîtrise de l’information et défense contre les armes chimiques/biologiques/radiologiques/nucléaires. Plutôt que de tenter de maintenir l’interopérabilité dans tout l’éventail des opérations de combat, notre dessein est de veiller à créer, au sein des forces alliées, des niches d’excellence dans ces domaines. »⁶
30. L’une des missions de l’Agence, en matière de recherche et de technologie, pourrait d’ailleurs être d’identifier et d’encourager les approches européennes, de développer des niches d’excellence et de les protéger face à une coopération-compétition transatlantique qui n’est pas toujours équilibrée et réciproque. L’ « engagement capacitaire de Thessalonique » a ainsi ouvert la voie au développement des capacités d’intervention extérieure de l’UE pour la gestion des crises. La volonté politique commune existe et fonctionne, même si elle ne concerne qu’un nombre restreint d’objectifs, les structures politiques et militaires de l’UE en charge de la PESD ont gagné en expérience et leurs travaux en visibilité. Mais pour progresser sur la voie d’une défense commune, le seul débat politique ne suffit pas, un effort budgétaire quantitatif et qualitatif est indispensable, et il doit être de préférence entrepris en commun.

3. Les budgets de la défense

31. La donnée fondamentale déterminant le niveau des capacités de défense des pays européens reste l’effort financier consacré à ce domaine. Celui-ci mérite une analyse approfondie et une comparaison avec les Etats-Unis. La documentation de l’Alliance atlantique est le meilleur outil dont nous disposons pour comparer les dépenses de défense.⁷ Mais il faut prendre en compte les distorsions dues au poids des pensions et des forces militaires de sécurité (gendarmerie). En conséquence, afin de mieux appréhender l’activité strictement militaire, les éléments qui suivent seront présentés après déduction des pensions de l’effort de défense, et les forces de sécurité seront prises en compte à hauteur de leur activité militaire.
32. Dans ces conditions, les annexes 1 à 5 présentent, sur les dix derniers années, les dépenses de défense globales et rapportées au PIB, les dépenses de fonctionnement rapportées au PIB et les dépenses en capital globales et rapportées au PIB. Enfin, pour des raisons pratiques, seuls les éléments des cinq principaux contributeurs européens (qui représentent 80% du PIB de l’UE) seront analysés.

Dépenses de défense (annexes 1 et 2)

33. Sur l’ensemble de la période, en euros constants (annexe 1), les dépenses de défense diminuent de 13% en moyenne pour l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France. Le Royaume-Uni consent un effort de défense nettement supérieur à celui de ses partenaires : 33,5 milliards d’euros en 2002, comparé à 26 milliards pour la France et 24,5 pour l’Allemagne. L’Italie consacre 13 milliards d’euros à ce secteur et l’Espagne 7,5.
34. Rapportée au PIB (annexe 2), on constate une importante diminution de la part de PIB consacrée à la défense dans tous les pays européens sur les dix dernières années : de 3,27% à 2,26 % pour le Royaume-Uni, de 2,41% à 1,72% pour la France et de 1,55% à 1,16% pour l’Allemagne. Globalement, ce ratio dépenses de défense par rapport au PIB a diminué de 25% en 10 ans. En 2002, l’Espagne et l’Italie consacrent 0,9% de leur PIB aux dépenses de défense.

Dépenses de fonctionnement (annexe 3)

35. La tendance générale montre que les cinq Etats européens pris comme exemple n’ont presque pas réduit leurs dépenses de fonctionnement au cours des dix dernières années, à l’exception de l’Allemagne (14%). Ceci est en partie dû à la professionnalisation des armées. Cette relative stabilité en euros constants ne doit pas cacher la forte érosion du ratio dépenses de fonctionnement par rapport au PIB puisque ce dernier a augmenté de près de 23% en dix ans.

Dépenses en capital (annexes 4 et 5)

36. On constate que les réductions des dépenses de défense en euros constants (annexe 4) ont surtout affecté les dépenses en capital qui, globalement, ont fortement diminué pour les cinq Etats considérés (-27%). Seule l’Espagne a légèrement progressé. La réduction des dépenses en Allemagne (-6%) est faible. Le Royaume-Uni et la France ont fortement réduit leur dépenses en capital, mais la prise en compte d’un nouveau système comptable mis en place au Royaume-Uni en 2001 limite cette réduction réelle à 25 %, alors que la France et l’Italie ont réduit leurs dépenses de l’ordre de 30%.
37. En étudiant le ratio dépenses en capital sur richesse nationale (annexe 5), on constate une forte diminution pour les cinq pays concernés, notamment de près de 50% pour le Royaume-Uni, et le regroupement en deux catégories de pays en 2002 : le Royaume-Uni et la France y consacrent 0,6% de leur PIB, l’Italie, l’Allemagne et l’Espagne 0,2 %.
38. Tout le monde est conscient de la grande différence entre l’Europe et les Etats-Unis en ce qui concerne les budgets de défense. L’Europe n’ayant pas les mêmes ambitions que les Etats-Unis, cette différence ne devrait pas créer de problèmes. Cependant, l’évolution récente de cet écart est tout de même inquiétante ⁸ : en trois ans, depuis 2000, le ratio entre les budgets de défense globaux des Etats-Unis et des Etats membres de l’UE a été ramené de 60% à moins de 50%. Et plus grave encore, le ratio des dépenses d’équipement est descendu de 40 à 25%.
39. Quant au financement de la recherche et technologie de défense, les dépenses américaines sont au moins six à sept fois supérieures à celles des Européens. Cette évolution, combinée à une politique américaine visant à consolider son leadership industriel et technologique dans ce domaine de la défense, pose un grave problème d’autonomie à l’Europe. Dans ce contexte, et au vu des évolutions de ces dernières années, les pays européens ont une double obligation : celle de dépenser mieux, mais aussi de dépenser plus.

1. Rappel de l’objectif global

40. Réunis en Conseil européen à Helsinki les 10 et 11 décembre 1999, les chefs d'Etat ou de gouvernement des pays de l'Union européenne ont souligné leur détermination de « développer une capacité autonome de décider et, là où l'OTAN en tant que telle n'est pas engagée, de lancer et de conduire des opérations militaires sous la direction de l'UE, en réponse à des crises internationales. Ce processus évitera d'inutiles doubles emplois et n'implique pas la création d'une armée européenne ».
41. Pour ce faire, ils se sont fixé comme objectif global d'être en mesure « de déployer rapidement puis de soutenir des forces capables de mener à bien l'ensemble des missions de Petersberg définies dans le Traité d'Amsterdam, y compris les plus exigeantes d'entre elles, dans des opérations pouvant aller jusqu'au niveau d'un corps d'armée (jusqu'à 15 brigades, soit 50 000 à 60 000 hommes).  Ces forces devraient être militairement autosuffisantes et dotées des capacités nécessaires de commandement, de contrôle et de renseignement, de la logistique et d'autres unités d'appui aux combats ainsi que, en cas de besoin, d'éléments aériens et navals. Les États membres devraient être en mesure de déployer de telles forces dans leur intégralité dans un délai de 60 jours et, dans ce cadre, de fournir des éléments plus réduits de réaction rapide disposant d'un très haut degré de disponibilité. Ils devront en outre être en mesure de soutenir un tel déploiement de forces pendant au moins une année. Cela nécessitera de disposer d'unités déployables additionnelles (et de moyens de soutien) à un degré de disponibilité moindre pour fournir les relèves des forces initialement déployées»⁹.

2. Le constat des lacunes

42. A la suite de cette déclaration sur l’objectif global, un groupe d’experts nationaux a établi un catalogue, le « Helsinki Headline Goal Catalogue » (HHC), qui recense tous les besoins de l’UE en termes de capacités militaires pour pouvoir réaliser cet objectif. Pour satisfaire les besoins définis dans ce HHC, un appel à contribution a été lancé aux Etats membres. Ces contributions offertes par les pays ont ensuite été recensées dans le « Helsinki Force Catalogue » (HFC).
43. De la comparaison entre ces catalogues, le HHC concernant « ce dont on a besoin », et le HFC « ce que l’on possède », 42 lacunes auxquelles l’UE doit remédier pour pouvoir atteindre son objectif global ont été identifiées. Il a donc été décidé, lors de la Conférence d’amélioration des capacités de novembre 2001, de mettre en place un « Plan d’action européen sur les capacités », le PAEC.
44. Lors de l’appel à contribution lancé aux Etats membres, les six pays de l’OTAN non membres de l’UE, ainsi que les 10 pays de l’Europe de l’Est futurs membres de l’UE ont été consultés et ont ainsi décidé de participer à l’amélioration des capacités militaires de l’UE. Cette contribution additionnelle a été intégrée dans un supplément au catalogue des contributions et lors de la Conférence d’engagement des capacités du 19 mai 2003, les ministres de la défense des Quinze se sont félicités de cette « contribution substantielle ».

3. Le Plan d’action européen sur les capacités (PAEC)

45. Lancé en février 2002, le PAEC avait pour mission de proposer, pour chaque lacune identifiée, des solutions à court et moyen terme en attendant que l’UE ait la possibilité de mettre en place des solutions à plus long terme, comme l’acquisition de matériel par exemple.
46. Ainsi, 19 « panels » ont été créés, chargés de traiter 24 des 42 lacunes identifiées préalablement. Chaque « panel » est constitué d’experts de pays volontaires et piloté par un ou éventuellement plusieurs Etats membres. Il faut noter que les Etats membres de l’UE ont largement prouvé leur adhésion à ce processus et leur motivation.
47. La tâche de ces panels est de déterminer un besoin opérationnel commun, de recenser tous les moyens existants et les projets en cours, d’identifier les synergies potentielles, de lancer ou d’étendre des coopérations sur des programmes futurs et d’imaginer toute autre forme de solution commune, qualitative ou quantitative, capable de combler le déficit capacitaire constaté.
48. Lors de la Conférence d’engagement des capacités du 19 mai 2003, les résultats des travaux des 19 panels ont été présentés aux ministres de la défense des Quinze. Les conclusions, intégrées à l’analyse des HHC 03 (les besoins ont été redéfinis en fonction des avancées déjà réalisées) et HFC 03 (les contributions reçues à la suite des nouveaux besoins définis précédemment), ont conduit à l’élaboration d’un « Helsinki Progress Catalogue » (HPC). Ce HPC sert de base de travail à la seconde phase du PAEC récemment mise en place : il ne s’agit plus de proposer des solutions mais de travailler en vue de « mettre en oeuvre les options recensées par les panels »¹⁰. Les 19 panels ont donc été remplacés par 15 groupes de travail et d’autres sont en projet, mais il faut trouver des pays volontaires pour les animer.
49. Les 15 groupes de projets originels portent sur les aspects suivants :

50. On peut d’ores et déjà s’interroger sur l’après-PAEC. En effet, quand les groupes de projet seront parvenus à mettre en place des solutions adaptées, ils se tourneront vraisemblablement vers les lacunes restantes (seules 24 lacunes sur 42 identifiées ont été traitées). Mais qu’adviendra-t-il des premières capacités mises en place ? Il semble raisonnable de prévoir la création d’un organisme permanent, chargé du suivi du programme. C’est l’objet de la proposition de mécanisme de développement des capacités (MDC), dont la mise en place avait été décidée au sommet de Nice (décembre 2000). Ce Mécanisme aura pour but de préserver l’autonomie de décision de l’UE (dans la définition des besoins, l’évaluation des capacités et leur suivi), d’évaluer régulièrement les progrès réalisés, d’impliquer les Etats membres (les rendant ainsi responsables des ajustements éventuels des engagements au vu des évolutions), de maintenir la souplesse nécessaire pour s’adapter aux nouveaux besoins identifiés, de veiller à la transparence des contributions (pour éviter toute duplication inutile avec l’OTAN) et enfin, de faciliter les progrès vers la réalisation des objectifs à long terme. L’OTAN ayant déjà un processus similaire de vérification des unités nationales, il faudra probablement établir un lien entre les deux.

1. Les principales capacités à améliorer

51. L’analyse des lacunes constatées lors de l’élaboration des « catalogues d’Helsinki » et les travaux des experts nationaux font ressortir le besoin d’améliorer les capacités européennes dans les grands domaines suivants :

Commandement, contrôle et renseignement

52. Même si au niveau de l’UE, on ne manque pas d’états-majors ni de systèmes de commandement sur le plan quantitatif, il reste un énorme travail à faire sur les aspects qualitatifs. Il faut tout d’abord créer une véritable architecture européenne d’un système de commandement et d’information reliant les niveaux stratégiques, opérationnels et tactiques. Le besoin de multinationalisation des états-majors est fondamental et l’amélioration de l’interopérabilité par l’adoption de doctrines et de procédures standard est une priorité.
53. S’agissant du recueil de l’information et de la diffusion du renseignement, il faut commencer par améliorer l’utilisation des capacités nationales existantes ; il ne s’agit pas seulement d’une défaillance des moyens. L’UE doit tenir à jour un catalogue des moyens existant dans les pays membres et s’en servir pour générer des forces en cas de crise. La création d’une banque de données sur les zones de crise et la mise au point de procédures d’échanges de renseignements sont indispensables.

Déploiement vers le théâtre d’opérations et ravitaillement en vol

54. L’insuffisance des moyens de transport stratégique est une cruelle réalité et l’arrivée de l’A400M ne résoudra pas tous les problèmes. Il faut pour commencer mieux utiliser les capacités existantes et mettre en place une « Cellule de coordination des mouvements », qui traite les questions de transport stratégique tant aériens que maritimes, en se basant sur l’actuelle « Cellule de coordination du transport aérien » (EACC). A long terme, il s’agira d’acquérir des plates-formes militaires en nombre suffisant tant pour le transport que pour le ravitaillement en vol et de compléter le manque de capacités par des contrats d’affrètement de moyens civils ou étrangers.

Conduite et soutien de l’action militaire sur le théâtre

55. L’efficacité de la conduite d’actions offensives sur des théâtres éloignés dépend beaucoup des capacités de projection de puissance par voie aérienne à base de missiles de croisière, d’intercepteurs et d’aéronefs d’attaque au sol. La mise en oeuvre efficace de l’ensemble de ces moyens dans le cadre d’une opération européenne nécessite principalement d’améliorer les capacités suivantes :

Enfin, il faut noter l’importance des forces spéciales dont l’efficacité doit être améliorée dans les domaines des communications et de l’interopérabilité pour permettre des opérations dans un cadre international.

56. La capacité européenne de soutien des forces projetées est très faible dans la plupart des Etats membres, dont les doctrines militaires ont longtemps été fondées sur la défense des territoires nationaux. Ceci concerne notamment la possibilité de déploiement d’un groupe aéronaval et d’une base aérienne avancée dotée de capacités de soutien technique et logistique.¹¹

Capacité de survie des forces déployées

57. La gestion des lacunes dans le domaine des capacités concerne la suppression des défenses aériennes ennemies (SEAD), la recherche et le sauvetage au combat (CSAR), la défense contre les missiles balistiques de théâtre (TBMD) et la protection NBC. Des dispositions doivent être prises en coopération européenne dans ces divers domaines, notamment pour améliorer l’interopérabilité par des entraînements en commun et par la mise en place de systèmes de commandement et de contrôle (C2) et de diffusion du renseignement en temps réel. Mais à long terme, il sera nécessaire de développer des programmes européens d’acquisition d’équipements en commun pour combler certaines lacunes.

Délai de disponibilité et état de préparation des forces

58. Dans le domaine des délais de réaction, l’objectif global – 50/60 000 hommes sur le théâtre d’opérations en un mois – ne paraît pas très exigeant en « réactivité/disponibilité des forces ». Cependant, pour pouvoir évacuer d’urgence des ressortissants et déployer rapidement des échelons précurseurs des forces, il faut organiser et contrôler le degré de réactivité d’un petit nombre d’unités dédiées à ce type de mission.
59. La préparation des forces à un niveau européen nécessite d’organiser en commun des entraînements multinationaux, d’élaborer des doctrines standardisées pour assurer l’interopérabilité et des méthodes d’évaluation des capacités opérationnelles des forces disponibles, tout spécialement dans le domaine des systèmes d’information et de communications.

2. Dans le cadre du Plan d’action européen sur les capacités (PAEC)

60. En pratique, pour combler les lacunes identifiées et se doter des capacités requises au titre de l’objectif global, les Etats membres coopèrent dans le cadre PAEC au sein des 15 groupes de projet suivants :

3. Autres coopérations

61. Pour améliorer les capacités militaires des Etats membres de l’UE, d’autres domaines de coopération doivent être approfondis :

62. Quels que soient les structures et les équipements en place, l’efficacité des opérations militaires est fondamentalement conditionnée par la qualité des personnels, en particulier pour assurer l’interopérabilité dans le cas des opérations multinationales. Si la formation et l’entraînement restent des responsabilités nationales, depuis plusieurs années des efforts de coopération européenne sont entrepris dans ce domaine. Ces initiatives se sont développées essentiellement dans un cadre bilatéral (ouvert parfois à d’autres participations), par l’échange de stagiaires dans les écoles militaires ou la création d’écoles communes comme, par exemple, l’école franco-allemande de pilotes d’hélicoptères¹².
63. En matière de formation d’officiers supérieurs, la seule institution interalliée existante dans ce domaine est le Collège de l’OTAN, situé à Rome. Des échanges d’officiers et des classes multinationales sont organisés entre Européens, mais leur impact est assez limité et l’objectif est plutôt d’échanger des expériences et d’améliorer la connaissance réciproque des dispositifs de défense nationaux que d’aboutir à un système européen commun de gestion militaire. C’est aussi une question de priorités et de ressources pour les institutions nationales compétentes. Lors de sa présidence de l’Union européenne, la Grèce a pris l’initiative d’organiser un stage de formation, début 2003, destiné à des personnels civils et militaires. L’objectif de cette initiative était de former et de préparer des responsables à traiter des questions de défense (dans le cadre de la PESD) aussi bien dans les structures européennes, à Bruxelles, que dans les capitales nationales.
64. On peut envisager la création d’un Collège européen de sécurité et de défense mêlant éléments militaires et civils, orienté dans un premier temps sur des formations en rapport avec les missions de Petersberg et la gestion civile et militaire des crises. Cette institution serait complémentaire de celles existantes au sein de chaque Etat et du Collège de l’OTAN, et fonctionnerait selon le principe de subsidiarité appliqué à la formation militaire. Ce Collège européen serait interarmées et multinational de manière à favoriser l’émergence d’une approche commune en matière de gestion militaire et civile des crises et à former les cadres nécessaires à la conduite des opérations dans cet environnement. Ce serait un complément militaire à l’Institut d’études de sécurité de l’UE, instance purement civile.
65. Au niveau des écoles militaires spécialisées, il n’y a pas lieu de créer de nouvelles structures mais d’optimiser, par la mise en réseau et l’ouverture à des élèves d’autres pays, le travail qui est fait dans les structures nationales. Cette ouverture, voire une certaine globalisation du cadre de formation existant, est une solution plus facile à mettre en oeuvre et qui permet aussi de maintenir des capacités nationales qui pourraient être menacées par les réductions budgétaires dues à la restructuration et à la baisse du volume des forces armées. Et cela permettrait à des pays ayant peu de moyens pour maintenir et développer leurs propres institutions d’avoir accès à un large choix de formations auprès des autres Etats membres, mieux lotis dans ce domaine.

66. Comme la formation individuelle du personnel, l’entraînement des structures politico-militaires et des états-majors de l’UE est un élément fondamental d’une gestion des crises efficace par l’Union. Aussi celle-ci a-t-elle mis en place une « politique en matière d’exercices », qui prévoit de faire porter les exercices sur les domaines suivants :

67. Au sein de l’Union européenne, pour l’aspect militaire, c’est l’Etat-major de l’UE (EMUE) qui « est responsable du suivi, de l’évaluation et de la formulation de recommandations en ce qui concerne les forces et moyens que les États membres mettent à la disposition de l’Union européenne, pour ce qui est de l’entraînement, des exercices et de l’interopérabilité »¹³. Les exercices de gestion des crises (CME – crisis management exercices) sont aussi ouverts à la participation d’autres Etats européens non membres, notamment ceux de l’OTAN. Le premier exercice de gestion de crises de l’UE a eu lieu en mai 2002, mais il est devenu évident que, du fait de la possibilité de recourir à l’assistance de l’OTAN, il était nécessaire de procéder à un exercice commun aux deux organisations.
68. Le premier exercice conjoint, dont les travaux préliminaires ont été effectués lors de la présidence de l’UE par la Grèce, va se dérouler du 19 au 25 novembre 2003. Il s’inscrit dans un programme d’exercices pour la période 2003-2008, adopté par le Conseil de l’Union européenne le 19 juin 2003. Le Conseil a souligné « l’importance pour l’UE d’avoir une formation commune pour améliorer l’interopérabilité et développer une formation commune européenne dans le cadre de la PESD» et a chargé le COPS « de présenter des propositions portant sur une politique de formation au sein de l’UE dans le domaine de la PESD, qui comprenne la coordination d’activités civiles et militaires et englobe les dimensions civile et militaire ». Cette décision semble indiquer cependant que l’UE en est encore aux premiers stades de la mise en place d’une politique d’exercices commune alors que des opérations sont déjà en cours (Bosnie [police], ARYM) ou achevées (République démocratique du Congo).
69. Dans les faits, les exercices se font le plus souvent dans un cadre multinational et/ou bilatéral ou dans celui de l’OTAN. La mise en place d’une politique européenne (au sein de l’UE) est importante pour préserver l’autonomie d’action de l’Union et sa spécificité, qui consiste à faire travailler ensemble des éléments civils et militaires. L’aspect civil de l’UE (assistance technique et économique) est la clé de voûte d’une meilleure acceptation de l’intervention européenne en cas de crise. Ceci est très important pour éviter que l’action européenne s’embourbe dans les contradictions et la confusion de genres que l’on retrouve en Irak et en Afghanistan et qui ont coûté la vie à un nombre important de personnels d’organisations internationales humanitaires civiles.

70. La constitution de forces multinationales européennes permanentes, à l’exemple de l’Eurocorps, première force multinationale européenne importante constituée en 1992, est un processus récent qui concourt, par plusieurs aspects, à améliorer les capacités militaires européennes¹⁴.
71. La mise sur pied d’une force multinationale permet, pour des pays aux ressources limitées, de mettre en commun les moyens militaires dont le regroupement aboutit à une force constituée, d’une taille significative au niveau européen, et que chacun des pays participants ne pourrait former à lui seul.
72. L’exemple du Corps européen (Eurocorps) est caractéristique pour un pays comme la Belgique, dont la plupart des forces opérationnelles de son armée de terre sont affectées à l’Eurocorps, unité de la taille d’un corps d’armée.
73. Pour l’Euromarfor, comme chaque pays participant s’engage à tenir disponible, à très court délai, des bâtiments de guerre de divers types, on peut regrouper une force navale significative au niveau européen en très peu de temps.
74. La nécessité de disposer dans un court délai des unités constituant les forces de réaction rapide est très astreignante. Rappelons que pour disposer à tout moment d’une unité opérationnelle, notamment pour les unités de l’armée de terre, il faut généralement trois unités du même type. La multinationalité permet de partager cet effort de disponibilité entre plusieurs pays.
75. En outre, la plupart des pays européens ne disposent pas d’une panoplie complète de moyens militaires. Le regroupement dans une force multinationale permet de jouer sur l’effet de complémentarité des unités. L’exemple le plus parlant est la constitution d’une force aéronavale dans le cadre de l’Euromarfor, organisée autour d’un porte-avions, unité dont ne disposent que quelques pays.
76. La multinationalité présente aussi l’intérêt d’améliorer la réactivité d’une force lors de l’émergence d’une crise. Si les pays constituant la force proposent, comme noyau, un état-major multinational de force, dont les responsabilités entre les diverses nations ont été réparties dès le temps de paix, il sera déployé après avoir intégré les officiers en renfort des nations qui participent à l’opération mais ne sont pas membres constitutifs de l’unité multinationale dans des délais beaucoup plus courts que ceux nécessaires à la création ex nihilo de ce type d’état-major.
77. On se rend compte que l’habitude du travail, dès le temps de paix, dans un cadre multinational, utilisant langues et procédures communes, comme celles de l’OTAN, permet de disposer, dans de brefs délais, d’un état-major apte au commandement d’opérations internationales et rodé à ce type de procédures par les exercices appropriés.
78. Cela permet la mise à disposition rapide d’une telle force pour des opérations organisées dans les divers cadres politiques envisageables : ONU, UE, OTAN ou coalition de circonstance.
79. Il faut noter que l’intérêt de la multinationalité dès le temps de paix est tout aussi réel au niveau de l’état-major d’opérations chargé de la planification opérationnelle et de la conduite de l’opération, dont la mise sur pied a été recommandée dans un rapport précédent de l’Assemblée¹⁵.
80. Enfin, ce type d’unité multinationale européenne est une occasion de faire travailler ensemble en permanence des officiers et des diplomates de divers pays, tant dans l’état-major que dans divers comités, et de les former à cette coopération européenne qui va devenir le lot quotidien dans le domaine de la sécurité et de la défense.

81. Enfin, rien n’est plus efficace pour entraîner les états-majors et les forces que les opérations réelles car elles obligent à résoudre les problèmes qui se posent en temps réel. Concordia en ARYM et Artémis en République démocratique du Congo en sont de bons exemples.
82. L’opération Concordia est organisée dans le cadre des accords « Berlin plus » : l’état-major de l’opération, chargé de la direction stratégique et implanté dans un pays membre de l’UE, est en pratique intégré dans le cadre de l’OTAN : ce sont des officiers du SHAPE qui composent cet état-major sous la direction de l’Amiral Feist, officier général adjoint du SACEUR (DSACEUR)¹⁶ , qui est toujours un Européen. Quant à l’état-major de la force, sur le théâtre d’opérations, il est aujourd’hui celui de l’Eurofor, état-major multinational permanent constitué par l’Espagne, la France, l’Italie et le Portugal, et basé à Florence, en Italie. Cette opération a permis de mettre en place les procédures utilisées dans le cas où l’organisation mise en place utilise les moyens et capacités de l’OTAN.
83. L’opération Artémis a consisté à déployer une force multinationale européenne de 1 400 hommes à Bunia (République démocratique du Congo) au profit de l’ONU, avec un mandat établi conformément au chapitre VII de la Charte (usage éventuel des armes). Cette mission est significative à double titre : c’était la première mission autonome de l’UE sans aide de l’OTAN, et la première en dehors de l’Europe. Dix-sept pays ont participé à l’opération Artémis, qui a conduit à mettre en oeuvre les procédures de multinationalisation d’un état-major français, choisi en l’occurrence comme noyau d’état-major d’opération.
84. Enfin, ces deux opérations ont permis de mettre en place les procédures de liaison entre ces états-majors et les structures politico-militaires de l’UE à Bruxelles : le Comité politique et de sécurité (COPS), le Comité militaire et l’Etat-major de l’UE.

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ANNEXES

Dépenses en capital/PIB en %

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¹ Adoptée sans modification par l’Assemblée le 3 décembre 2003, au cours de la dixième séance.

² Plate-forme sur les intérêts européens en matière de sécurité, La Haye, 27 octobre 1987.

³ Affaires générales et relations extérieures, 2509ème session du Conseil, Relations extérieures ; Bruxelles, 19 - 20 mai 2003 ; http://ue.eu.int.

⁴ Conclusions de la Présidence – Conseil européen de Thessalonique – 19, 20 juin 2003 ; http://ue.eu.int.

⁵ « L’évolution de la politique d’armement en Europe – Réponse au rapport annuel du Conseil », rapport présenté au nom de la Commission technique et aérospatiale par M. Agramunt Font de Mera, rapporteur ; Document A/1840, 4 novembre 2003.

⁶ « NATO : Building new capabilities for new changes » ; The White House, Office of the Press Secretary ; 21 novembre 2002, http://www.state.gov.

⁷ Mémorandum statistique semestriel : « Données statistiques de base relatives à l’effort de défense des pays de l’OTAN et à l’évolution de leur situation économique », décembre 2002.

⁸ Les chiffres suivants sont extraits de l’intervention du Directeur national des armements français. Table ronde “European Capabilities and the strengthening of ESDP”, Athènes.

⁹ Conseil européen d’Helsinki, Conclusions de la présidence, 10-11 décembre 1999; http://europa.eu.int

¹⁰ http://ue.eu.int/newsroom/newmain.asp?LANG=1