DOCUMENT A/1841

1er décembre 2003

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Un concept stratégique européen – Aspects de défense

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Document A/1841

1er décembre 2003

Un concept stratégique européen – Aspects de défense

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission de défense ²
par M. Gubert, rapporteur

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¹ Adopté par la commission à l’unanimité le 4 novembre 2003.

²Membres de la commission : M. Wilkinson (président) ; MM. McNamara, Goris (vice-présidents) ; M. Acosta Padrón, Mme Aguiar, MM. de Arístegui San Román (remplaçant : Agramunt), Barquero Vázquez, Lord Burlison, MM. Contestabile, Cox (remplaçant : Flynn), Dreyfus-Schmidt, Duivesteijn, Freiherr v. Guttenberg KT, Glesener, Goulet, Gubert, Henry, Mme Hoffmann, MM. Ioannidis (remplaçant : Verivakis), Jacquat, Jardim, Kortenhorst, Leibrecht, Lengagne, Medeiros Ferreira, Monfils, de Puig, Ranieri, Rigoni, Rivolta (remplaçant : Nessa), Schneider, Sfyriou, Siebert, Szabo, Voulgarakis, Walter, Wegener.

Membres associés : MM. Açikgöz, Bilgehan, MM. Çavusoglu, Hegyi, Ibl, Janas, Komorowski, Lorenz, Neças, Mme Nybakk, MM. Surjan, Tabajdi, Tekelioglu, Wrzodak, N…, N…,N….

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RECOMMANDATION N° 733¹

L’Assemblée,

(i) Soulignant les défis actuels que doit relever l’Union européenne en matière de sécurité et de défense ;

(ii) Soulignant le besoin pour l’Union européenne de se doter d’une politique de sécurité et de défense crédible et efficace ;

(iii) Soulignant la nécessité pour l’Union européenne de se doter d’un concept stratégique qui englobe toutes les dimensions de l’action de l’Union : politique, économique et militaire ;

(iv) Consciente des dissensions qui persistent entre les Etats européens sur les objectifs à atteindre dans le cadre de la PESD ;

(v) Consciente de l’impact de l’élargissement sur le processus de mise en oeuvre d’une stratégie européenne commune de sécurité et de défense ;

(vi) Soulignant que l’adhésion de nouveaux Etats à l’Union européenne est un facteur de renforcement du rôle de celle-ci sur la scène internationale, et qu’il importe de définir et de mettre en place des politiques communes en matière de sécurité en Europe et ailleurs dans le monde ;

(vii) Considérant qu’il est aujourd’hui nécessaire que l’Union européenne et l’OTAN s’accordent sur des objectifs communs pour la sécurité et la paix mondiales, sans duplication ni concurrence inutiles et contre-productives ;

(viii) Considérant que la stratégie européenne ne doit pas se limiter à apporter une réponse militaire aux problèmes posés par le terrorisme international et la menace des armes de destruction massive et de terreur ;

(ix) Soulignant l’importance pour les Etats de poursuivre et de renforcer l’engagement auquel ils ont souscrit dans les traités internationaux portant sur le désarmement, le contrôle des armements et la prolifération des technologies de défense et à double usage ;

(x) Considérant que l’Union européenne a le devoir et la responsabilité de contribuer au respect des principes de la Charte des Nations unies et de veiller à ce que celle-ci ne soit pas affaiblie par des actions unilatérales ;

(xi) Soulignant l’importance pour l’Union européenne de poursuivre et de développer le dialogue et la coopération avec d’autres centres de pouvoir, Etats et organisations internationales ;

(xii) Considérant que le concept stratégique européen doit être basé sur le principe de l’autonomie de l’action européenne ;

(xiii) Considérant que l’Union européenne doit renforcer et développer ses capacités civiles et militaires d’intervention dans la gestion des crises :

(xiv) Exprimant la volonté d’apporter sa contribution au débat sur un concept stratégique européen, notamment sur la dimension parlementaire,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. De participer activement à l’élaboration d’un Concept stratégique européen, notamment sur les aspects de sécurité et de défense ;
2. De veiller à ce que le Concept européen prenne en compte les aspects suivants :

3. De tenir l’Assemblée informée de ses initiatives en rapport avec l’évolution de la PESD.

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EXPOSE DES MOTIFS

1. Le 20 juin 2003, le Haut représentant de l’Union européenne pour la politique étrangère et de sécurité commune et Secrétaire général de l’UEO, Javier Solana, a présenté au Conseil européen, réuni à Thessalonique, un document intitulé « Une Europe sûre dans un monde meilleur ». Ce texte, qui est une ébauche de concept stratégique pour la nouvelle UE élargie, est divisé en trois parties très synthétiques : menaces actuelles, objectifs stratégiques et implications politiques.
2. Ce n’est pas la première fois dans l’histoire européenne des vingt dernières années que les Etats européens ont cherché à élaborer une stratégie commune en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense. Dans les années 1980 à 1990, la Déclaration de Rome sur la réactivation de l’UEO (octobre 1984) et la « Plate-forme sur les intérêts européens en matière de sécurité » (octobre 1987) ont contribué de manière décisive à lancer le processus politique de recherche d’une « voie européenne » dans ce domaine. Restreinte dans un premier temps à l’UEO, cette démarche va s’étendre à l’UE à travers le Traité de Maastricht qui parle de « définition à terme d’une politique de défense commune »².
3. En 1995, une initiative plus ambitieuse a vu le jour toujours dans le cadre de l’UEO. A Madrid, le 14 novembre 1995, le Conseil des ministres de l’Organisation a adopté un document intitulé « La sécurité européenne : une conception commune des 27 pays de l’UEO ». Ce texte peut être considéré, à juste titre, comme la préfiguration d’un « concept stratégique » de l’UE. L’UEO à 27, c’est l’UE de l’après-2004. Malgré l’évolution du contexte historique, les éléments politiques n’ont pas changé radicalement. La « conception commune » est le résultat d’un processus de coopération intergouvernemental, qui est le cadre de référence de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) de l’UE. On y retrouve les mêmes menaces et les mêmes tentatives de réponse, à huit ans d’intervalle.
4. Ce qui a changé, c’est l’environnement géostratégique. L’Europe ne connaît plus de conflits majeurs depuis 1999 (guerre du Kosovo) et les attentats du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis ont conduit à une redéfinition des priorités en matière de sécurité (pas seulement en Europe, mais aussi dans le reste du monde), concentrées sur la lutte « globale » contre le terrorisme international. Les Etats européens, agissant individuellement ou à travers l’OTAN et l’UE, sont engagés dans la stabilisation post-conflit, en Irak, en Afghanistan, en Afrique (Côte d’Ivoire et, jusqu’à la fin du mois d’août 2003, République démocratique du Congo) et au Timor-oriental. En 1995, c’était l’ex-Yougoslavie qui mobilisait l’attention ; en 2003, le champ d’intervention est situé sur trois continents, à des milliers de kilomètres de l’Europe.
5. Parallèlement, l’UE, à laquelle ont été transférées, en 1999, les fonctions opérationnelles de l’UEO, a aujourd’hui une responsabilité directe et immédiate dans la gestion des crises internationales. C’est pourquoi qu’elle s’est dotée de capacités militaires devant lui permettre d’accomplir les missions de Petersberg définies au sein de l’UEO en 1992 : missions humanitaires ou d’évacuation des ressortissants, missions de maintien de la paix, missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix. Ces capacités ont été déclarées opérationnelles en 2003. Cependant, leur utilisation nécessite l’élaboration d’un concept politique qui définirait les conditions d’emploi de la force par l’UE.
6. Or, les divisions intra-européennes apparues avec la deuxième guerre du Golfe (mars-avril 2003) et l’élargissement prochain empêchent le développement d’une vision stratégique commune qui définisse la place de l’UE dans le contexte international actuel. Car il reste encore à donner une réalité à un autre concept très important, celui de « l’autonomie » européenne en matière de sécurité et de défense. Cette autonomie n’est pas « neutre », il s’agit de la liberté d’action politique et militaire de l’UE par rapport aux Etats-Unis dans la défense de ses intérêts. Comme en 1995, c’est le moyen d’aboutir à un partenariat rénové et équilibré au service de la sécurité et de la paix mondiales. Sans autonomie, le « concept stratégique européen » n’aura pas de raison d’être.

7. L’idée d’un ou de plusieurs concepts stratégiques (par centres d’intérêt) n’est pas nouvelle. Depuis la fin de la guerre froide, les Etats européens essaient de coordonner leurs politiques et leurs actions en matière de sécurité et de défense. Les résultats de ce long processus sont tangibles et positifs, en dépit des retards, des reculs et des difficultés à développer des approches communes dans ce domaine. Aujourd’hui, les efforts convergent vers l’UE qui, après avoir absorbé les fonctions de gestion des crises de l’UEO en 2002, doit assumer des responsabilités opérationnelles.
8. Cependant, les Etats membres sont divisés sur le rôle de l’Union sur la scène internationale. En matière de sécurité et de défense, il y a un recentrage clair autour du lien transatlantique. Les Etats-Unis n’accompagnent plus le mouvement vers une Europe-partenaire, forte et autonome ; ils influent sur ce processus et entendent encadrer son évolution³. C’est le sens de la distinction faite par le Secrétaire à la défense américain, Donald Rumsfeld, entre « nouvelle » et « vieille » Europe. La « nouvelle » Europe s’intègre sans ambiguïtés dans l’espace transatlantique dominé par les Etats-Unis et ses orientations de sécurité. La « vieille » Europe cherche une voie autonome, qui concilie partenariat et solidarité avec la défense de ses intérêts et d’une vision du monde qui peut être distincte de celle de l’administration présidentielle américaine.
9. Le débat sur un concept stratégique européen est focalisé sur l’idée d’autonomie et le degré d’autonomie dont l’UE doit disposer par rapport aux Etats-Unis. C’est une question qui a été longtemps au centre des réflexions de l’UEO et a été le fil conducteur de deux de ses contributions politiques les plus importantes sur la sécurité et la défense européennes. Les deux déclarations de l’UEO, de 1987 et de 1995, gardent ainsi toute leur actualité et permettent de mieux comprendre les enjeux autour de la définition d’un « concept stratégique européen ».

1. La « Plate-forme sur les intérêts européens en matière de sécurité » (La Haye, 27 octobre 1987)

10. Adoptée par le Conseil de l’UEO le 27 octobre 1987, la « Plate-forme de La Haye » peut être considérée à juste titre comme le document précurseur de la PESD actuelle. A l’approche de la fin de la guerre froide (le mur de Berlin allait tomber deux ans plus tard), les Etats membres de l’UEO avaient décidé de s’engager dans une voie européenne en matière de sécurité et de défense pour jouer un rôle actif dans les négociations sur la sécurité en Europe, jusqu’alors dominées par le tandem Etats-Unis/URSS. Les alliés des deux camps étaient consultés, mais les décisions étaient prises par les deux superpuissances seules.
11. Cet « entorse » à la discipline transatlantique (les Etats d’Europe centrale membres de l’Organisation du Pacte de Varsovie (OPV) étaient, eux, soumis au diktat du « centralisme démocratique ») est née de la prise de conscience que les Européens avaient des intérêts de sécurité qui leur étaient spécifiques et différents de ceux des Etats-Unis, notamment en matière de désarmement nucléaire. Cependant, il n’était pas question de susciter un tel débat au sein de l’OTAN : c’était s’exposer à des divisions dommageables pour les négociations entre l’Alliance et l’OPV sur les mesures de confiance mutuelles et la réduction de la menace (qui deviendront en 1990 les Accords sur la réduction des forces conventionnelles en Europe – CFE). De son côté, l’Union européenne était dans une phase embryonnaire au niveau politique (et sans compétences en matière de sécurité et de défense, puisque celles-ci n’ont été incluses dans l’Union qu’à Maastricht, en 1991).
12. L’UEO, réactivée depuis 1984, a fourni logiquement le cadre de l’expression de cette volonté européenne d’agir en autonomie par rapport aux Etats-Unis. Telle est la ligne conductrice de la « Plate-forme ». Ce document, court et concis, se divise en trois parties : situation de la sécurité européenne, objectifs de la démarche européenne, politiques à mettre en oeuvre pour les atteindre. Le préambule de la « Plate-forme » affirme de façon prémonitoire : « Nous sommes convaincus que la construction d’une Europe intégrée restera incomplète tant que cette construction ne s’étendra pas à la sécurité et à la défense. » L’analyse de l’état de la sécurité européenne est limitée par le contexte de la guerre froide, mais les Etats membres de l’UEO entendent rééquilibrer la relation transatlantique et soulignent que :

13. Ce texte, qui décrivait la situation en 1987, est toujours valable dans le contexte d’aujourd’hui. Dans le combat « global » contre le terrorisme international et la menace des armes de destruction massive et de terreur, la participation européenne – même limitée en nombre et en qualité – est indispensable. A l’exception de l’Irak et de l’Afghanistan (et ceci temporairement), la présence européenne dans les zones de crise et post-conflit (notamment en Europe du sud-Est, en Afrique et au Timor-oriental) est significative. Les Etats-Unis, en dépit de leur toute-puissance (relative), comptent sur leurs alliés européens pour accélérer la sécurisation et la stabilisation et aussi pour donner une plus grande légitimité internationale à leurs interventions.
14. Les solutions proposées par la « Plate-forme » sont, sans surprise, celles sur lesquelles les mêmes Etats qui l’ont signée apparaissent aujourd’hui divisés :

15. Il suffit de remplacer « UEO » par « UE » pour réunir tous les éléments d’une véritable PESD : défense mutuelle (une des propositions du projet de Traité constitutionnel de 2003), rééquilibrage de la relation transatlantique (partage des risques et des responsabilités), développement des mécanismes institutionnels et des capacités opérationnelles (consultations, formalisation du rôle des ministres de la défense ; objectif global, Plan d’action européen sur les capacités (PAEC), coopération en matière de production d’armements). Seize ans plus tard, cet ambitieux programme est pour le moment confiné à la gestion militaire des crises par l’UE.
16. La « Plate-forme » a ouvert la voie au développement de l’UEO en tant que « composante de défense de l’UE », selon la formule adoptée à Maastricht en 1991. Ce document d’orientation politique était à l’époque, et le demeure aujourd’hui, une déclaration d’autonomie en ce qui concerne la défense des intérêts européens. La sécurité et la défense de l’Europe sont aussi garanties par la relation transatlantique, ce que la « Plate-forme » reconnaît explicitement. Mais la responsabilité principale et la décision ultime reposent entre les mains des Etats européens eux-mêmes. Ce n’est pas un concept stratégique mais un principe qui doit être à la base de toute réflexion à ce sujet. Pour réaliser ce projet, les Etats membres de l’UEO ont lancé une vaste restructuration des structures et redéfini les missions de l’Organisation.
17. Ils ont aussi développé une politique de la « porte ouverte » en direction des Etats européens de l’Alliance atlantique, de l’UE et de l’Europe centrale qui se sont progressivement associés au processus de concrétisation de la « Plate-forme » et de construction d’une Europe de la défense autonome. Ce travail en commun, dans une Europe dite « élargie », a abouti à l’élaboration, en 1995, d’une ébauche de concept stratégique européen qui est toujours d’actualité, par la pertinence de son analyse des menaces et des solutions proposées.

2. « La sécurité européenne : une conception commune des 27 pays de l’UEO »

18. Adopté à Madrid par le Conseil des ministres de l’UEO, le 14 novembre 1995, ce document est le seul à ce jour qui puisse se prévaloir du titre de « concept stratégique européen ». Ce texte a été élaboré en commun par les Etats de l’UEO, indépendamment de leur statut auprès de l’Organisation. Ces 27 Etats regroupent alors tous les membres actuels et futurs de l’UE, à l’exception de Chypre, de Malte et de la Slovénie (qui deviendra associé partenaire de l’UEO en 1996). Cet exercice a eu le mérite d’aboutir à une position commune sur un large éventail de sujets qui couvrent l’ensemble des valeurs et des intérêts européens, tels qu’ils seront repris en 2003 dans les travaux de la Convention et dans le document sur « Une Europe sûre dans un monde meilleur ».
19. La « conception commune » est ainsi un texte très détaillé divisé en deux grandes parties. La première décrit et analyse la situation en Europe et dans le monde en matière de sécurité et de défense et la deuxième fait des propositions d’ordre politique, institutionnel et opérationnel en matière de prévention et de gestion des crises. Ce qui donne à ce document une profondeur « stratégique », c’est, en premier lieu, la description (non exhaustive) des valeurs communes qui lient les Etats européens et de leurs intérêts, ainsi que des menaces à la sécurité européenne et mondiale.

20. Les valeurs et intérêts communs sont identifiés comme étant :

Sur le premier point, c’est le consensus généralisé. Ce sont les principes qui guident la construction européenne depuis 1945, promus dès le départ par le Conseil de l’Europe et l’UEO et qui sont aussi au coeur du projet politique de l’Union européenne. Ils ont une portée universelle et sont partagés par beaucoup d’autres nations sur tous les continents.

21. Les « intérêts économiques mondiaux » et la sécurité des « ressortissants européens » relèvent quant à eux d’une logique de puissance étatique. L’Europe est une entité géographique mais les Etats de l’UEO veulent aussi lui donner une dimension politique et faire naître une puissance crédible dans les relations internationales. C’est l’ambition de l’UE aujourd’hui. Cependant, ces deux aspects ont des conséquences importantes en matière de sécurité et de défense. C’est le cas, par exemple, dans le domaine de l’approvisionnement énergétique de l’Europe et de la protection des réseaux de communication et de transport à l’intérieur de et vers l’Europe. La préservation et le développement d’une base industrielle et technologique civile et de défense fait aussi partie de ces intérêts.
22. La protection des ressortissants européens implique dans une certaine mesure la capacité d’intervention rapide dans les zones de crise et de conflit, avec les moyens appropriés pour sécuriser des régions et/ou évacuer rapidement un nombre important de personnes. L’Afrique a été le théâtre de plusieurs opérations de ce genre, dans le passé et récemment (en Sierra Leone ou en Côte d’Ivoire, par exemple). L’Amérique latine est une autre région susceptible de devenir préoccupante en cas d’aggravation de la crise économique et politique en Argentine et au Vénézuela et du conflit armé en Colombie. En Asie aussi, on compte un nombre important de ressortissants européens, résidents ou personnels d’organisations non gouvernementales, de missions commerciales ou d’assistance économique.

23. Les menaces n’ont pas changé entre 1995 et 2003. C’est l’ordre des priorités qui est différent. En novembre 1995, les Accords de Dayton mettaient un terme à la guerre en Bosnie-Herzégovine qui avait mobilisé pendant trois ans l’attention des Etats européens. La première guerre de Tchétchénie se poursuivait, au risque de déstabiliser tout le Caucase russe et les pays limitrophes. La « possibilité de conflits armés » sur le continent européen était ainsi, logiquement, la première menace à prévenir et à combattre.
24. La prolifération des armes de destruction massive et de terreur est une menace qui est devenue plus palpable avec la fin de la guerre froide. Les problèmes de contrôle des installations, des matériels et des personnels liés aux armes nucléaires et chimiques dans l’ex-URSS ont fait craindre une augmentation de la prolifération. Le développement de programmes d’armes nucléaires plus ou moins clandestins en Inde, au Pakistan, en Corée du Nord⁴, en Iran et le précédent irakien ont suscité des préoccupations qui persistent à ce jour, notamment en association avec la menace du terrorisme international. Les armes chimiques et biologiques et les capacités balistiques (les vecteurs) sont également abordées dans la « conception commune ».
25. Le terrorisme international, notamment d’inspiration islamiste, était déjà une source de préoccupation importante. L’« exportation » du conflit entre islamistes radicaux et le gouvernement algérien en France avait abouti à des attentats sanglants à Paris en 1995 (de juillet à octobre). En Bosnie-Herzégovine et en Tchétchénie, des groupes de combattants islamistes, financés par l’Arabie saoudite, étaient présents et actifs. En Afghanistan, les Talibans poursuivaient leur marche vers Kaboul. Les 27 Etats de l’UEO ont alors considéré (de manière presque prophétique) que « le terrorisme international constituait un défi capital à la sécurité de l’Europe  et appelait des réponses coordonnées et concertées ». Ils ont aussi fait le lien entre le terrorisme et la criminalité organisée, le trafic des stupéfiants et les migrations « non contrôlées ou illégales ».
26. Une autre menace pour la sécurité européenne, touchant l’environnement, a été identifiée. Les catastrophes écologiques, naturelles ou d’origine humaine, peuvent « mettre en péril le bien-être et la stabilité de zones ou de régions entières de l’Europe, et compromettre de ce fait la stabilité et la sécurité de l’ensemble du continent ». Les accidents survenus depuis 2002 au large des côtes européennes avec des navires pétroliers et marchands, les inondations, les incendies, les températures élevées constatées en 2003 partout en Europe sont des exemples récents qui ont été aussi révélateurs des lacunes existant au niveau européen pour prévenir et traiter rapidement ces situations.

27. Après une présentation détaillée du contexte dans lequel se développe la sécurité européenne, c’est-à-dire les relations transatlantiques, les relations avec la Russie, la sécurité régionale et les intérêts de sécurité globaux des Européens (en Afrique, au Moyen-orient, en Asie-Pacifique et en Amérique latine), les 27 Etats avancent une série importante de propositions. La promotion de la sécurité et de la stabilité et la « prévention et gestion des crises » sont les deux objectifs à atteindre et pour lesquels des politiques et des moyens doivent être mis en oeuvre de manière concertée.
28. C’est dans cette perspective que les Etats de l’UEO reconnaissent que « leur sécurité est indivisible, que le concept de sécurité doit reposer sur une approche globale et que des mécanismes de coopération doivent être mis en oeuvre afin de promouvoir la sécurité et la stabilité sur l’ensemble du continent ». A cette fin, quatre cadres de coopération intergouvernementale sont identifiés : l’Union européenne (préparant alors la Conférence intergouvernementale qui aboutira au Traité d’Amsterdam), l’OTAN (en phase préliminaire d’élargissement et d’extension de ses compétences géographiques), l’OSCE (prévention et gestion des conflits et des crises) et les Nations unies (responsabilité en matière de « maintien de la paix et de la sécurité internationales »).
29. Au plan pratique, l’accent est mis sur la poursuite des négociations entre les Etats-Unis et la Russie, visant, d’une part, la réduction de leurs arsenaux nucléaires et d’autre part, le renforcement des régimes de désarmement et de contrôle des armements (armes nucléaires, chimiques, biologiques et conventionnelles). Une place particulière est cependant accordée aux arsenaux nucléaires européens dont la « conception commune » rappelle les principes énoncés dans la « Plate-forme de La Haye » de 1987, et notamment que « les Européens ont une responsabilité majeure en matière de défense, tant sur le plan conventionnel que nucléaire ». Ce rappel a cependant suscité des réserves d’autres Etats et la question de la dissuasion nucléaire européenne reste aujourd’hui un sujet sensible et complexe.
30. S’agissant des capacités européennes pour la gestion des crises, les conclusions de 1995 sont toujours valables. Après un rappel des missions de Petersberg, définies par le Conseil des ministres de l’UEO en 1992, les Etats de l’UEO s’accordent sur le principe que les actions se feront à l’avenir en coalition. Ces coalitions rassemblent des moyens nationaux qui sont identifiés au préalable dans une « déclaration de mise à disposition d’unités militaires provenant de tout l’éventail des forces conventionnelles des pays pour les missions de Petersberg ». Cette déclaration préfigure déjà le Catalogue des forces de l’Objectif global d’Helsinki. Le concept de « nation cadre », soutenu politiquement par l’UEO qui joue le rôle de centre de coordination des contributions, est lui aussi d’actualité (c’était le cas pour l’opération de l’Union européenne « Artémis », en République démocratique du Congo, en 2003, sous la conduite de la France, par exemple).
31. Les actions collectives font appel à un ensemble de forces militaires multinationales, appelées à l’époque « Forces relevant de l’UEO » (FRUEO). Aujourd’hui, le Corps européen, l’Euromarfor et l’Eurofor, par exemple, font partie de l’éventail des forces mises à la disposition de l’UE (Objectif global) et de l’OTAN. En procédant à l’analyse des missions et des forces, les 27 Etats ont aussi identifié des lacunes, qui sont aujourd’hui au centre des débats sur la PESD et des travaux du Plan d’action européen sur les capacités (PAEC) :

La nécessité de disposer d’une chaîne de commandement européen, bien identifiée et distincte de celle l’OTAN, a également été mise en avant.

32. Les dernières recommandations de la « Conception commune » restent d’actualité. Elles couvrent « l’adaptation des dispositifs de défense nationaux et maintien de leur efficacité », « le renforcement des structures politico-militaires [de l’UEO] », le « renforcement des moyens et capacités européens » et le « renforcement de la base industrielle de défense en Europe ». La « conception »  des 27 Etats de l’UEO assume ainsi pleinement son rôle de précurseur d’une stratégie de sécurité et de défense européennes. Cependant, les crises qui se sont déroulées en Europe et dans le reste du monde depuis 1995 ont montré les limites de cette déclaration politique.
33. Les divisions et les différences de perception d’intérêts (nationaux et européens), les problèmes de la coopération intergouvernementale et interinstitutionnelle, la faiblesse des investissements dans la défense, les réformes ambitieuses des dispositifs nationaux de défense (passage à la professionnalisation des armées) ont ralenti la mise en oeuvre des propositions des vingt-sept. Huit ans plus tard, c’est l’UE qui a la responsabilité de mener à bien ce projet commun et qui, en cas d’échec, est seule à en assumer les conséquences.

34. L’Union européenne traverse une phase de transformation qui aura des conséquences stratégiques importantes pour l’avenir du continent européen. Dans la présente décennie, l’UE deviendra soit un nouveau centre de pouvoir mondial – au sens classique de « puissance » – soit une « Société des nations européennes » (par analogie avec la SDN de 1918 à 1939), un ensemble politique et économique important mais sans réel pouvoir politique et militaire. Le projet de Traité constitutionnel, le « concept stratégique européen », le renforcement et l’évolution des structures politiques, militaires et d’armements pour la gestion des crises contribuent à bâtir une vision stratégique européenne mais l’édifice actuel manque encore de cohérence et de cohésion.
35. Les difficultés à définir des objectifs stratégiques et des politiques communes, en matière de sécurité et de défense, ont été aggravées par les conséquences des attentats du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis et lors de la deuxième guerre du Golfe. La lutte mondiale contre le terrorisme et le lien établi, dans le rapport sur la stratégie de sécurité nationale des Etats-Unis (septembre 2001), avec la menace des armes de destruction massive et de terreur ont conduit à une redéfinition des priorités et des moyens en matière de sécurité et de défense partout dans le monde. L’UE, dont la majorité des membres appartiennent à l’Alliance atlantique, a naturellement été entraînée dans cette logique.
36. L’autre facteur à prendre en considération est l’élargissement. A mesure que l’échéance de 2004 approche, on ne peut que constater l’impréparation des Etats membres actuels (les Quinze) en ce qui concerne la nécessaire adaptation des structures de prise de décision de l’UE. C’était la mission assignée à la Convention et qui a donné naissance à un projet de « Traité établissant une Constitution pour l’Europe ». Ce texte, qui doit être ratifié par tous les membres de l’UE « élargie », est censé doter l’Union des instruments politiques, institutionnels et juridiques qui lui permettront de fonctionner à 25 (et de s’élargir ultérieurement) tout en jouant un rôle plus actif à l’échelle mondiale, notamment en matière de sécurité et de défense. C’est aussi l’objectif du document présenté par le Haut représentant pour la PESC sur « Une Europe sûre dans un monde meilleur ».

1. Les conséquences du 11 septembre 2001

37. Les attentats du 11 septembre 2001 contre les Etats-Unis ont conduit à une mobilisation internationale sans précédent contre le terrorisme international. La réponse américaine a utilisé tous les moyens politiques, juridiques, économiques et militaires de la puissance étatique. Le consensus qui régnait autour de la riposte contre le régime des talibans en Afghanistan s’est néanmoins effondré avec l’extension de la logique américaine à l’Irak (et à d’autres Etats « voyous »). De son côté, l’UE a défini, entre 2001 et 2003, deux « stratégies » de lutte contre le terrorisme international et la prolifération des armes de destruction massive et de terreur.
38. Ces deux menaces sont présentes depuis longtemps dans les préoccupations de l’Union et figuraient aussi, de manière détaillée, dans la « conception commune » des 27 Etats de l’UEO. La deuxième guerre du Golfe a cependant montré les problèmes que pose l’interprétation de ce que l’on entend par « armes de destruction massive » et les difficultés d’évaluation de la menace réelle.
39. Le Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001 a adopté un plan d’action contre le terrorisme s’articulant autour de cinq points-clés :

Le 10 décembre 2001, le Conseil des ministres des affaires étrangères de l’UE a décidé de lancer une « initiative ciblée pour réagir efficacement à la menace terroriste internationale ». Le Conseil de l’Union a établi ici un lien direct entre menace terroriste et menace de prolifération des armes de destruction massive et de terreur.

40. Suite à cette décision, une série de recommandations a été adoptée par le Conseil de l’Union, le 15 avril 2002, sur « les implications de la menace terroriste pour la politique de l’UE en matière de non-prolifération, de désarmement et de maîtrise des armements » portant sur le renforcement du cadre de contrôle international multilatéral existant :

Le Conseil de l’UE a décidé aussi de renforcer le régime de contrôle des exportations d’armements et de « biens et technologies à double usage ». La coopération internationale et le dialogue politique avec les autres Etats, sur ces questions, font aussi partie de la politique de l’UE dans ce domaine.

41. Le 16 juin 2003, à Luxembourg, ont été définis, par le Conseil de l’Union, les « Principes de base pour une stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive ». Cette stratégie comporte dix points principaux :

Ces propositions ont été entérinées par le Conseil européen, réuni à Thessalonique en juin 2003, avec quelques nuances comme l’absence de référence au recours à la force.

42. Cependant, l’UE n’est pas une organisation de sécurité comme l’Alliance atlantique ou l’UEO. Développer une stratégie européenne de sécurité articulée autour de ces menaces serait un exercice réducteur et limiterait les possibilités d’action autonome dans le monde. L’Union a aussi des intérêts économiques, sociaux, industriels et technologiques, ainsi qu’un modèle européen de valeurs et de politiques qu’elle doit défendre et promouvoir. La stratégie de l’Union est sans limites géographiques car sa responsabilité est déjà planétaire.

2. La contribution de la Convention

43. Les 13 juin et 10 juillet 2003, après plus d’un an de débats, la Convention sur l’avenir de l’Europe a adopté un projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Ce document sera au centre des débats de la Conférence intergouvernementale de l’UE de 2003-2004, après quoi – avec ou sans modifications – il sera ratifié par chaque Etat membre de l’Union élargie. Une Constitution pour l’Europe, c’est aussi un concept stratégique car elle ne définit pas uniquement le fonctionnement des institutions européennes, mais fixe aussi un certain nombre d’objectifs et intérêts à défendre et à promouvoir, en Europe et ailleurs dans le monde.
44. La préface du projet de Traité constitutionnel affiche ainsi l’ambition de « faire de l’Union un facteur de stabilisation et un repère dans l’organisation nouvelle du monde » et son préambule énonce l’objectif d’« oeuvrer pour la paix, la justice et la solidarité dans le monde ». Ainsi, dès le départ, l’UE se veut un acteur dynamique des relations internationales, doté de responsabilités de sécurité mondiales. Elle se doit de défendre et promouvoir ses valeurs, celles-là mêmes qui ont été identifiées en 1995 par les 27 Etats de l’UEO dans leur « conception commune » : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme ».
45. En matière de sécurité internationale, l’UE se donne les objectifs suivants :

46. La référence aux Nations unies et à la « bonne gouvernance mondiale » est importante ; c’est d’ailleurs une constante dans la définition des politiques de sécurité et extérieure de l’UE. Ainsi s’exprime une préférence commune pour les instruments d’action multilatéraux, fondée, logiquement sur le fonctionnement de l’Union. Cependant, cette position peut devenir un facteur supplémentaire de tensions internes si certains Etats membres se rallient à des actions unilatérales qui affaiblissent le système de l’ONU et elle ne manquera pas de créer des frictions dans les relations transatlantiques, tout au moins aussi longtemps que l’administration américaine actuelle sera au pouvoir.
47. Pour agir en matière de sécurité, l’Union doit disposer des moyens appropriés pour faire valoir ses intérêts. Et c’est ici que le projet de Traité montre ses limites. Au titre des compétences de l’UE, les conventionnels déclarent (en reprenant la formule du Traité de Maastricht de 1992) que « L’Union dispose d’une compétence pour la définition et la mise en oeuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune ». Mais, plus loin dans le texte, cette compétence ne figure ni au titre des « compétences exclusives » ni dans les « domaines de compétence partagée ». Et l’article 15 sur la PESC précise uniquement que « Les États membres appuient activement et sans réserve la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent les actes adoptés par l’Union dans ce domaine. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité. »
48. Comme la PESC relève de la coopération intergouvernementale et que les décisions de sécurité et de défense sont prises à l’unanimité, cette disposition permet d’éviter des débats sur des sujets qui divisent. Il suffit qu’un Etat membre s’oppose à la discussion d’une question politique sensible pour que l’Union s’« abstienne » de prendre position. Les crises internes seront évitées au prix de l’efficacité – tout au moins celles qui pourraient éclater si des Etats plus engagés pouvaient intervenir dans une situation de crise ou prendre une position commune dans un système à majorité qualifiée ou de « coopération renforcée » (d’où la défense est exclue selon le Traité de Nice). Une solution serait de remplacer le veto (sauf dans des cas d’atteinte à la sécurité nationale et/ou à l’intégrité territoriale d’un Etat membre, par exemple) par l’abstention constructive, comme le fait le Danemark.¹⁰
49. Le projet de Traité constitutionnel confie la tâche de concevoir une stratégie pour l’Union au Conseil européen. Celui-ci est néanmoins composé des chefs d’Etat et de gouvernement des pays membres et ne se réunit que deux fois par an en formation collégiale. Etant donné les différences d’intérêts et l’absence de vision commune, la stratégie européenne sera conditionnée par les rapports de force nationaux, avec le risque de crises internes et de divisions dommageables pour le processus d’élaboration d’une politique de sécurité et de défense européenne commune.

3. Une Europe sûre

50. Préparée et présentée par le Haut représentant pour la PESC et adoptée par le Conseil européen, réuni à Thessalonique en juin 2003, la contribution du secrétariat de la PESC au débat sur un concept stratégique européen est un document de synthèse qui contient des propositions pour mieux affirmer le rôle international de l’Union et contribuer activement à la sécurité et à la stabilité mondiales. Selon un schéma classique, « Une Europe sûre dans un monde meilleur » analyse l’environnement sécuritaire (les menaces), identifie des objectifs stratégiques et propose des politiques à suivre pour répondre aux défis présents et futurs.
51. L’introduction brosse le tableau d’une Europe sûre qui « doit être prête à partager la responsabilité de la sécurité dans le monde ». Cependant, la population des Etats membres (450 millions) et le pourcentage du produit national brut mondial (25%), présentés comme des arguments décisifs, sont loin d’être des facteurs de puissance dans le cadre européen actuel. La population européenne est divisée par Etats, avec des politiques intérieures et extérieures différentes et parmi les 25 membres de l’Union élargie, la puissance économique est loin d’être partagée. En matière d’armement, par exemple, cinq à six Etats contrôlent 90% de la production (et se font aussi concurrence).
52. L’environnement mondial dans lequel évolue l’Europe est caractérisé par une série de problèmes porteurs de menaces pour sa sécurité : les conflits régionaux, la pauvreté, la faim, les épidémies, les réfugiés et les migrations en masse (notamment dans le monde en développement), la corruption, les dictatures, les modifications climatiques, la dépendance énergétique. Les conséquences du 11 septembre entrent, quant à elles, dans la catégorie des « nouvelles menaces » (déjà signalées en 1995 dans la « conception commune » des 27 Etats de l’UEO) : le terrorisme international, la prolifération des armes de destruction massive, les « Etats en déliquescence » et la criminalité organisée.
53. Sur la première de ces nouvelles menaces, rien de nouveau dans l’analyse si ce n’est sa simplification extrême. On distingue le terrorisme international par opposition au terrorisme « traditionnel » auquel les Européens sembleraient « habitués ». Celui-ci est d’ailleurs récupérable puisque les organisations terroristes traditionnelles « en dernier ressort, (...) peuvent être disposées à abandonner la violence pour la négociation ». Le terrorisme international cherche à avoir accès aux armes de destruction massive parce que ces mouvements « semblent désireux de recourir à une violence illimitée et de faire un grand nombre de victimes », ce qui ne serait pas le cas des « organisations terroristes traditionnelles ».
54. Parmi les organisations terroristes internationales, seul Al-Qaida est cité et on peut lire plus loin que la « vague terroriste la plus récente est liée à un fondamentalisme religieux virulent » qui n’est pas explicitement identifié. Quant aux causes du terrorisme international, elles « sont complexes et comptent notamment les pressions exercées par la modernisation, les crises culturelle, sociale et politique et l’aliénation des jeunes vivant dans des sociétés étrangères ».
55. La prolifération des armes de destruction massive « constitue la menace la plus grande à la paix et à la sécurité des pays », mais elle est citée après le terrorisme international. Aucune analyse des causes de la course aux armements dans le monde en développement n’est présentée si ce n’est le constat que « l’on risque davantage d’assister à une course aux ADM, en particulier au Moyen-Orient ». Le scénario où un groupe terroriste entrerait en possession d’ADM est avancé pour expliquer que dans ce cas, « la dissuasion classique n’aboutirait à rien », sans en tirer aucune conclusion. Le document met aussi en garde contre la possibilité d’attaques futures biologiques, chimiques et radiologiques.
56. A défaut d’Etats-voyous, les « Etats en déliquescence », associés au problème du terrorisme international et à la criminalité organisée (responsable de « grands flux illicites de drogue et de migrants [qui] arrivent en Europe via les Balkans, l’Europe de l’Est et l’Asie centrale ») peuvent exposer l’Union européenne « à une menace extrêmement sérieuse ». Parmi les causes de l’affaiblissement des structures étatiques sont citées « la mauvaise gestion des affaires publiques, les conflits civils et la possibilité d’obtenir facilement des armes de petit calibre » sans autres précisions ou considérations d’ordre économique, social, ethnique, religieux ou politique.
57. Les objectifs stratégiques de l’Union sont identifiés au nombre de trois :

58. Le premier objectif prend en compte les expériences récentes des conflits dans l’ex-Yougoslavie et vise à s’étendre à d’autres régions pour « promouvoir, à l’est de l’Union européenne et aux frontières du bassin méditerranéen, un arc de pays bien gouvernés avec lesquels nous pourrons avoir des relations étroites et fondées sur la coopération ». Le concept de « bonne gouvernance » n’est néanmoins pas précisé. Le Belarus, la Moldova, l’Ukraine et plus loin, les pays du Caucase, la zone méditerranéenne et du Moyen-Orient sont des cibles prioritaires de cet engagement pour les années à venir.
59. Le deuxième objectif part du constat que dans « un monde où les menaces, les marchés et les médias ont une dimension planétaire, notre sécurité et notre prospérité dépendent de l’existence d’un système véritablement multilatéral. Nous devrions nous donner pour objectif de construire une société internationale plus forte, des institutions internationales qui fonctionnent bien et un ordre international fondé sur un ensemble de règles ». Après l’expérience de la deuxième guerre du Golfe et des crises provoquées au sein des Nations unies, de l’Alliance atlantique et de l’UE, l’engagement multilatéral de l’Union reflète aussi le souhait de surmonter les conséquences de l’action unilatérale des Etats-Unis et de leurs alliés dans la coalition contre l’Irak.
60. Le système des Nations unies reste la référence pour les auteurs du document du secrétariat de la PESC qui soulignent que les « relations internationales ont pour cadre fondamental la Charte des Nations unies ». Pour préserver ce rôle, il est proposé que l’une « des priorités de l’Europe [soit] de renforcer l’organisation des Nations unies, en la dotant des moyens nécessaires pour remplir sa mission et mener une action efficace ». Cependant cette déclaration est relativisée par le recours à un argument qui a été souvent mis en avant par les Etats-Unis avant, pendant et après le conflit contre l’Irak, selon lequel (d’après le document européen) « si nous voulons que les organisations internationales, les régimes et traités jouent leur rôle face aux menaces qui pèsent contre la paix et la sécurité internationales, nous devons être prêts à agir lorsque leurs règles ne sont pas respectées ».
61. Cette affirmation pose le problème de savoir si la décision doit être prise au sein de l’Organisation ou par les Etats liés à un régime ou à un Traité, de manière multilatérale, selon leurs règles et modalités de fonctionnement ou si des actions unilatérales sont permises, au risque d’affaiblir l’ensemble. La question est d’actualité à l’heure où on discute de l’avenir des Nations unies et de l’accroissement des responsabilités européennes en matière de sécurité et de défense, avec des implications pour l’ordre international.
62. Pour faire face aux « menaces de l’ère nouvelle [qui] sont souvent lointaines » une nouvelle posture de défense (de réaction) est proposée en partant du principe que « c’est à l’étranger que se situera souvent la première ligne de défense » et que « nous [les Européens] devrions être prêts à agir avant qu’une crise se produise ». Ce n’est pas encore l’approche « préventive » proposée dans le rapport sur la stratégie de sécurité nationale des Etats-Unis, de septembre 2002, mais le raisonnement est similaire. Cela suppose aussi des moyens de renseignement et d’évaluation des menaces qui, pour le moment, font défaut à l’UE et dont disposent seuls certains grands Etats européens. La réponse européenne proposée consiste en la mise en oeuvre de « divers moyens d’action » :

63. L’UE doit se doter des moyens politiques et autres pour répondre aux défis actuels. Trois séries de mesures sont proposées pour rendre l’action de l’Union plus efficace : « être plus actifs et plus cohérents et développer [les] capacités ». En premier lieu, il s’agit de « définir des politiques plus actives pour faire face au dynamisme des menaces nouvelles » et de « développer une culture stratégique propre à favoriser des interventions précoces, rapides et, si nécessaire, vigoureuses ». C’est un constat partagé par tous les Etats membres (présents et à venir). La différence d’appréciation porte en grande partie sur un point qu’« Une Europe sûre dans un monde meilleur» ne mentionne jamais, le degré d’autonomie de l’action européenne par rapport à celle d’autres « centres de pouvoir » internationaux (pour reprendre une expression de la SSN américaine).
64. Etre « plus cohérents » est plus que jamais une nécessité face à la multiplication d’initiatives en tous genres, multilatérales et bilatérales, entre les Etats de l’UE, dans les domaines de la sécurité et de la défense. Que ce soit au niveau politique, opérationnel ou des moyens (armements), les Etats ont des approches différentes, plus rapides pour certains, plus mesurées pour d’autres. Les déséquilibres des capacités, notamment en matière d’interventions extérieures, par exemple, limitent la portée des actions communes. Le secrétariat de la PESC propose ainsi un regroupement de tous les instruments et capacités, militaires et civils, politiques, diplomatiques et économiques.
65. Ce regroupement des capacités passe aussi par une rationalisation des efforts et une meilleure utilisation des moyens disponibles (surtout les moyens budgétaires). Pour réaliser cet objectif, six éléments de réponse sont présentés :

66. Un dernier aspect, visant à renforcer l’action de l’UE en matière de sécurité internationale, est celui de la coopération avec d’autres partenaires. Ceci découle de la reconnaissance du fait que l’Union ne peut pas à elle seule résoudre tous les problèmes (un constat de fait qui est aussi présent dans la SSN américaine) ni faire face à toutes les menaces. Il faut donc « poursuivre nos objectifs aussi bien par la coopération multilatérale au sein des organisations internationales que par le biais de partenariats avec d’autres acteurs ou régions-clés ». Cependant, une distinction est faite entre les partenaires pour des raisons « régionales » (Russie, Japon, Chine, Canada et Inde) et « le » partenaire de la relation transatlantique.
67. Sur ce point, il est affirmé que : « En oeuvrant de concert, l’Union européenne et les États-Unis peuvent constituer une formidable force au service du bien dans le monde. En développant nos capacités et en renforçant notre cohérence, nous deviendrons un acteur plus crédible et un partenaire plus influent ». Le langage du « bien » opposé au « mal » est aussi très présent dans la SSN de septembre 2002, qui par ailleurs ne semble pas accorder la même importance à l’UE, considérée simplement comme « notre partenaire dans l’ouverture du commerce mondial ». Le partenariat stratégique entre l’UE et les Etats-Unis est un objectif qui est loin d’être atteint, ne serait-ce que par la disproportion des moyens politiques, militaires, économiques et technologiques.
68. En conclusion, les auteurs d’« Une Europe sûre dans un monde meilleur » finissent par reconnaître l’ampleur des difficultés à surmonter : « L’Union européenne dispose d’un potentiel qui lui permettra, si elle parvient à devenir un acteur à part entière, de contribuer de manière importante aussi bien à faire face aux menaces qu’à tirer parti des possibilités qui se présenteront. Une Union européenne dynamique et dotée de capacités suffisantes aurait du poids sur la scène mondiale. Elle contribuerait ainsi à un système véritablement multilatéral conduisant vers un monde plus équitable et plus sûr.»
69. Le recours au conditionnel (« si elle parvient à devenir », « aurait du poids », « contribuerait ») atténuent l’impact politique que ce document pourrait avoir si le ton était plus affirmatif. C’est le résultat des divisions entre les Etats de l’UE, exacerbées par des questions institutionnelles européennes et par des politiques intérieures, économiques et extérieures qui ne sont toujours pas entièrement coordonnées, notamment dans le domaine de la sécurité et de la défense. Mettre un terme à ces divisions et chercher une vision commune, c’est la stratégie qu’il faudra mettre en oeuvre pour faire de l’Union un véritable acteur autonome de la sécurité mondiale.

70. L’UE se trouve à un carrefour important de son existence. C’est sa nature même qui est en question à la Conférence intergouvernementale et on ne peut que constater l’absence d’une ligne politique directrice sur ce point. En effet, le projet de Traité constitutionnel présente un défaut majeur : il omet de définir le type d’Union vers lequel on s’oriente.
71. La Constitution française précise que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » ; la Constitution des Etats-Unis commence par la phrase suivante : «Nous, peuple des Etats-Unis, en vue de former une Union plus parfaite, d’établir la justice, de faire régner la paix intérieure, de pourvoir à la défense commune, de développer le bien-être général et d’assurer les bienfaits de la liberté à nous-mêmes et à notre postérité, nous décrétons et établissons cette Constitution pour les Etats-Unis d’Amérique » ; la Loi fondamentale allemande dispose que « la République fédérale d’Allemagne est un Etat fédéral démocratique et social » et que « pour l’édification d’une Europe unie, la République fédérale d’Allemagne concourt au développement de l’Union européenne qui est attachée aux principes fédératifs, sociaux, d’Etat de droit et de démocratie ainsi qu’au principe de subsidiarité et qui garantit une protection des droits fondamentaux (...) ».
72. Dans le projet de Traité constitutionnel, il est uniquement précisé que la « Constitution établit l’Union européenne, à laquelle les États membres confèrent des compétences pour atteindre leurs objectifs communs. L’Union coordonne les politiques des États membres visant à atteindre ces objectifs et exerce sur le mode communautaire les compétences qu’ils lui transfèrent ». Ce modèle ressemble à une construction confédérale lâche à plusieurs niveaux (ou « vitesses ») qui n’a pas d’autres objectifs que ceux sur lesquels les Etats membres s’accordent car toute décision doit être prise à l’unanimité. Le problème est que ces éléments constitutifs (les Etats) ne partagent pas les mêmes objectifs au même moment. Dans ces conditions, comment peut-on concevoir et mettre en oeuvre une stratégie de sécurité européenne commune qui soit cohérente et crédible ?
73. Pour sortir de cette impasse, le concept stratégique doit définir globalement les grandes fonctions de défense et de sécurité que l’UE doit être capable d’assumer à la suite des déclarations du Conseil européen de Cologne et d’Helsinki. Le document doit reprendre la directive politique décidée à Cologne, en juin 1999, selon laquelle :

74. Une autre question essentielle est celle des moyens dont l’Europe doit disposer pour être capable d’assumer ce rôle d’acteur mondial prêt à partager la responsabilité de la sécurité dans le monde. La contribution du secrétariat de la PESC se borne à constater que « recourir systématiquement à des moyens mis en commun et partagés permettrait de réduire les frais généraux et, à moyen terme, de renforcer les capacités ». Cette problématique des moyens fait pourtant partie intégrante d’un concept stratégique de l’UE qui doit inclure une indication des capacités nécessaires dans le domaine de la défense.

1. Les aspects politiques et institutionnels

75. Le projet de Traité constitutionnel a évité de se prononcer sur la nature de l’Union. Il est peu probable que la Conférence intergouvernementale de 2003-2004 débouche sur une clarification de cette question. Le statu quo actuel va donc se prolonger – une combinaison de politiques intergouvernementales et communautaires, complétées ou doublées par des initiatives nationales, bilatérales et multilatérales, conduites en dehors des structures de l’UE. L’élargissement de 2004 conduira inévitablement à d’autres élargissements, prévus pour 2007 ou à venir. Le débat sur l’ordre des priorités entre élargissement et la réforme des institutions a ainsi été résolu à l’avantage du premier de ces processus.
76. Ces élargissements auront des conséquences pour la définition d’une stratégie européenne de sécurité et de défense. Pour être cohérente et crédible, la stratégie de l’UE doit bénéficier du soutien sans ambiguïté de tous les Etats membres. Mais ceux-ci, nous l’avions déjà souligné plus haut, n’ont pas les mêmes objectifs – tout au moins, pas au même moment. Et plus on s’élargit, plus il faut tenir compte des apports des nouveaux membres, proportionnels à leurs dimensions géographiques, démographiques, économiques et militaires. Ceux-ci ont aussi des intérêts à faire valoir et, comme le montrent les discussions qui ont lieu à l’approche de la CIG, les nouveaux entrants récusent l’idée d’une Union à plusieurs niveaux de droits et d’obligations entre Etats.

77. C’est l’un des grands objectifs de l’UE depuis le début des années 1990. De l’UEO à l’UE, la politique européenne de sécurité et de défense est devenue un mécanisme politique et militaire de gestion des crises. Les crises de la décennie précédente ont éclaté avant que l’Union soit dotée des structures de décision appropriées. Les attentats du 11 septembre 2001 se sont produits au moment où l’Union était dans la phase de mise sur pied de ses capacités opérationnelles. La deuxième guerre du Golfe a eu lieu quand l’UE se préparait à faire la déclaration sur l’opérationnalité des capacités militaires de l’Union (19-20 mai 2003).
78. Aujourd’hui, l’UE est théoriquement en mesure d’intervenir en cas de crise. A condition, bien sûr, que les Etats membres s’accordent sur le principe et les modalités de l’intervention. Or, les dissensions créées par la deuxième guerre du Golfe paralysent les structures de l’UE et empêchent l’élaboration d’une stratégie européenne cohérente pour faire face aux « nouvelles menaces », qui ne soit pas calquée sur l’approche américaine actuelle. Beaucoup d’Etats européens estiment dangereux de critiquer les actions américaines et considèrent que même s’il n’y a pas d’accord sur l’opportunité de ces actions, un certain degré de solidarité entre alliés doit être maintenu. Pour d’autres, l’Europe ne doit pas être un partenaire subordonné dans une relation transatlantique naturellement déséquilibrée.
79. Cette dichotomie est présente et le restera à moyen terme dans le débat sur l’élaboration d’une politique de sécurité et de défense commune et, au-delà, sur un concept stratégique européen. Pour surmonter cet écueil, une solution « miracle » est avancée sous la forme de « coopérations renforcées » dans ce domaine¹¹. Il existe déjà des politiques « communes » par exemple, à l’égard de la Russie et de l’Ukraine, complétées par les diplomaties nationales ; à l’avenir il devrait y avoir des mini-politiques de défense « communes ». Les Etats qui souhaiteraient développer une approche commune, plus intégrée, en matière de sécurité et de défense au sein de l’UE devraient pouvoir le faire en attendant que d’autres membres les rejoignent.
80. Il faut cependant tenir compte que l’Union des 25, des 27 ou des trente n’est plus l’Union des « pères fondateurs », que rapprochaient une histoire et une vision communes. La pluralité est l’image de marque de l’UE élargie, avec ou sans Constitution. Une approche véritablement commune et cohérente en matière de sécurité et de défense suppose que tous les Etats puissent y participer. Sinon, ce seront des politiques à la carte qui verront le jour et dont on pourra mesurer les limites en décomptant et en identifiant les pays présents. Face à des Etats tiers, il sera aisé pour ceux-ci de faire jouer les relations bilatérales ou d’exploiter les divisions intra-européennes.
81. Tel est le scénario actuel, qui risque de perdurer. En effet, la Convention a échoué sur deux questions essentielles : la réforme des institutions et la délimitation des responsabilités et des compétences entre l’Union et ses Etats membres. En 1990-91, au moment de la signature du Traité de Maastricht, on pouvait espérer voir se mettre en place, dans les dix années suivantes, l’ébauche d’une politique de sécurité et de défense commune. Le Traité d’Amsterdam a marqué une étape intermédiaire, en confiant à l’UEO l’exécution militaire des décisions politiques prises par l’UE dans ce domaine. En 1998-99, les Etats membres de l’UEO ont décidé de transférer les capacités opérationnelles de celle-ci à l’Union – en « oubliant » que les Etats de l’UEO qui participaient aux travaux de ses structures opérationnelles n’étaient pas dix mais 28 et que parmi eux, certains Etats de l’Alliance atlantique n’étaient pas membres de l’UE. Il a fallu deux ans de négociations pour arriver aux Accords dits de « Berlin plus », qui prévoient la mise à disposition de l’UE de certaines ressources de l’OTAN pour la gestion militaire des crises.
82. Aujourd’hui, les Européens de l’UE se trouvent dans la situation de l’UEO avant 1998. Les mécanismes et les procédures existent, mais il n’y a pas de politique de sécurité et de défense commune pour les soutenir. Celle-ci, et c’est une demande constante de la part de notre Assemblée, doit être conçue au sein d’un Conseil regroupant sur un pied d’égalité les ministres des affaires étrangères et de la défense des Etats membres. Un « Conseil de sécurité » européen qui, à l’image de celui des Nations unies, appliquerait un système de pondération des voix (sans oublier le droit de veto, incontournable dans la situation actuelle) pourrait adopter des décisions légitimées par l’Union tout entière. Ceci serait conforme au principe énoncé dans le projet de Traité constitutionnel, selon lequel « Les États membres appuient activement et sans réserve la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union dans un esprit de loyauté et de solidarité mutuelle et respectent les actes adoptés par l’Union dans ce domaine. Ils s’abstiennent de toute action contraire aux intérêts de l’Union ou susceptible de nuire à son efficacité ».
83. Au lieu de cela, les conventionnels ont proposé de créer deux postes, l’un de président du Conseil – ce qui suscite l’opposition de plusieurs Etats membres et candidats – et l’autre de ministre des affaires étrangères de l’Union, sans préciser l’étendue de ses pouvoirs par rapport à ceux des ministres nationaux. Dans le contexte « confédéral » actuel, les titulaires de ces deux postes risquent de n’être que des « porte-parole » des décisions adoptées par le Conseil de l’UE et qui, dans les faits, sont le résultat de propositions bilatérales ou multilatérales émanant des Etats membres. Le système actuel est donc maintenu avec un échelon bureaucratique supplémentaire. Quant à la dimension parlementaire, en ce qui concerne les parlements nationaux, elle est inexistante à tous les niveaux, avec ou sans coopération « renforcée », « structurée » ou « plus étroite ».

84. Ainsi équipée, l’UE mettra en oeuvre des stratégies en établissant des « coopérations» restreintes par affinités géographiques. Les pays nordiques s’occuperont des Etats de la région, ceux du sud, de la Méditerranée ou de l’Afrique et d’autres combinaisons seront possibles selon les intérêts du moment. Ces stratégies sectorielles sont importantes, mais elles doivent s’intégrer dans une stratégie globale. Et actuellement, celle-ci est dominée par la politique préemptive et préventive que mènent les Etats-Unis sur deux « fronts » : le combat contre le terrorisme international et la lutte contre la prolifération des armes de destructions massive et de terreur. Cependant, la crise irakienne actuelle a montré les limites de cette approche, dès lors que tous les alliés ne sont pas prêts à suivre le « leadership » américain.
85. Le concept stratégique élaboré par le secrétariat de la PESC ne présente que des propositions modestes, car la complexité du processus de décision à l’UE, et la pluralité qui y règne rendent difficile de prendre position sur des questions aussi délicates que celles soulevées par la SSN américaine et sa mise en oeuvre. Il est clair que l’Union donne la préférence aux politiques multilatérales et accorde au Conseil de sécurité des Nations unies le rôle primordial en matière de paix et de guerre. Ceci, en principe car, lors de la deuxième guerre du Golfe, certains Etats membres ont soutenu une action unilatérale qui n’avait pas été avalisée par le Conseil de sécurité et dont l’Union n’avait pas débattu. L’intérêt national a prévalu, chaque Etat concerné ayant avancé diverses raisons. Or, la division perdure, comme on a pu le constater récemment lors des débats aux Nations unies.
86. L’ambition de l’UE d’être un acteur international important en matière de sécurité et de défense est ainsi limitée par l’action de ses propres Etats membres. Ce constat figure d’ailleurs dans le document « Une Europe sûre dans un monde meilleur » où il est affirmé que : « Une cohérence plus poussée ne doit pas seulement être instaurée entre les instruments de l’UE, elle doit aussi englober les activités extérieures des différents États membres. L’aide extérieure de l’Union s’élève à un montant de quelque sept milliards d’euros par an ; or, les États membres y consacrent un montant total dix fois supérieur ». Il s’agit ici d’un domaine où l’UE est très engagée sur tous les continents et qui contribue à son rayonnement et à son influence.
87. En matière de sécurité et de défense, la disproportion des moyens est encore plus flagrante. Dans ce domaine, les Etats sont encore loin d’une quelconque intégration ou de la mise en commun, au profit de l’UE, d’une partie de leurs ressources nationales. Ils contribuent à des opérations (police en Bosnie, « Concordia » dans l’ex-République yougoslave de Macédoine, « Artémis » en République démocratique du Congo, par exemple) mais non à une politique commune. Chaque Etat décide seul de ses priorités nationales, transatlantiques et européennes. Mais à la différence de l’OTAN qui a une compétence claire en matière de défense (collective), l’UE n’est responsable que de la gestion des crises, pas de la sécurité des Etats membres.
88. La « clause de solidarité » visant à faire face aux menaces terroristes et à divers types de catastrophe (d’origine humaine ou naturelle) et la possibilité d’une « coopération plus étroite » en matière de défense mutuelle – deux propositions contenues dans le projet de Traité constitutionnel – tentent de donner à l’UE une compétence plus explicite dans ce domaine. Mais dans un cas comme dans l’autre, la crédibilité ne sera assurée que si tous les pays membres souscrivent à ces dispositions. Pour exercer une responsabilité globale face à d’autres grands centres de pouvoir non européens, l’unité d’action est indispensable. Comme le souligne le texte présenté par le Haut représentant pour la PESC : « Dans une situation de crise, rien ne remplace l’unité de commandement ». Cela suppose aussi une identité de vues stratégique entre les Etats membres qui ont des politiques nationales différentes et des obligations de défense envers d’autres organisations (l’Alliance atlantique et l’UEO).
89. Le projet de Traité constitutionnel a introduit la possibilité que certains Etats établissent une « coopération plus étroite » en matière de défense mutuelle. Cependant, les premières discussions dans le cadre de la CIG révèlent que cette clause est une importante source de dissensions. Elle reviendrait en effet à transformer l’Union en un pacte de défense collective, ce qui ne manquerait pas de poser problème pour certains pays membres et de créer de graves tensions avec les Etats-Unis. C’est une démarche que de nombreux Etats membres de l’UE et pays candidats récusent à un moment où les Européens et les Américains sont précisément en train de sortir de la crise transatlantique qui a éclaté avant la deuxième guerre du Golfe.
90. Une solution plus logique et plus consensuelle est offerte par l’adhésion au Traité de Bruxelles modifié, selon les modalités de la Déclaration des chefs d’Etat et de gouvernement des pays membres de l’UEO de décembre 1991, annexée au Traité de Maastricht et complétée par la Déclaration du Conseil de l’UEO de Petersberg de juin 1992. L’article IV du Traité¹², qui codifie les liens entre l’UEO et l’OTAN en matière de défense collective, évite justement toute situation conflictuelle entre les deux organisations dont les clauses de défense sont complémentaires. Si les dispositions du projet de Traité constitutionnel étaient mises en oeuvre en l’état, ceci déclencherait une crise sans précédent au sein de l’UE et entre celle-ci et l’OTAN et les Etats-Unis, ce qu’aucun Etat ne souhaite.
91. Pour réussir à élaborer une stratégie commune de sécurité et de défense, il est aussi indispensable d’obtenir l’adhésion des opinions publiques et le soutien actif de leurs porte-parole institutionnels que sont les parlements nationaux. Actuellement, différents sondages en Europe montrent que les opinions publiques soutiennent l’émergence d’une Europe puissance politique et militaire. Ce qui est moins clair, ce sont les raisons de ce mouvement. Les « nouvelles menaces » ont créé une demande accrue de sécurité à l’intérieur et à l’extérieur des frontières de l’Union, mais la deuxième guerre du Golfe a provoqué un découplage entre les opinions européenne et américaine. L’Europe puissance apparaît ici comme un contrepoids, dans un système de pouvoirs démocratiques, à la domination du système international par un seul Etat, même si c’est au nom du « bien commun ».
92. Pour exercer des responsabilités globales en matière de sécurité et de défense, l’UE devra définir sa place par rapport aux Etats-Unis : partenaire à égalité ou réservoir de soutiens politiques, militaires et financiers (aides à la reconstruction, par exemple) ? De même, les relations avec la Russie et les autres Etats de l’ex-URSS situés dans la sphère d’influence européenne doivent être repensées. La Russie est encore perçue comme une menace par un nombre important d’Etats d’Europe centrale qui adhèrent à l’UE, ce qu