DOCUMENT A/1840

3 décembre 2003

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L’évolution de la politique d’armement en Europe – Réponse au rapport annuel du Conseil

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Document A/1840

3 décembre 2003

L’évolution de la politique d’armement en Europe – Réponse au rapport annuel du Conseil

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission technique et aérospatiale²
par M. Agramunt Font de Mora, rapporteur

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¹ Adopté par la commission à l’unanimité le 4 novembre 2003.

²Membres de la commission : M. Arnau Navarro (président) ; MM. Mauro, O’Hara (vice-présidents) ; MM. Anacoreta Correia, Atkinson, Azzolini, Barquero Vázquez, Bindig, Braga, Van den Brande (remplaçant : Ramoudt), Danieli (remplaçant : Piscitello), Dimas, Duivesteijn, Etherington, Haupert, Höfer, Kucheida, Le Guen, Letzgus, Martínez Casañ (remplaçant : Agramunt Font de Mora), Meale, Mme Melandri (remplaçant : Giovanelli), MM. Monfils, Pintat, Reymann, Siebert, Verivakis, Van Winsen.

Membres associés : MM. Açikgöz, Ates, Çavusoglu, Eörsi, Gawlowski, Komorowski (remplaçant : Lorenz), Konradsen, Rockenbauer, Mme Senyszyn, M. Titz, N…, N…., N…

N.B. : Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RECOMMANDATION N° 740¹

L’Assemblée,

(i) Prenant acte de la première partie du rapport annuel du Conseil de l’UEO à l’Assemblée pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2003, notamment en ce qui concerne les activités du GAEO et de l’OAEO ;

(ii) Constatant avec satisfaction que les Etats membres de l’Union européenne ont décidé de créer une Agence européenne dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l’armement ;

(iii) Rappelant que l’Assemblée a toujours soutenu l’idée de la création d’une Agence européenne de l’armement ;

(iv) Considérant qu’en dépit de quelques succès ponctuels, la coopération européenne en matière d’armements n’est pas encore en mesure de répondre aux nouveaux besoins des forces armées ;

(v) Constatant les retards subis par les programmes aéronautiques, terrestres et navals européens, développés en coopération ;

(vi) Préoccupée par les incertitudes qui persistent à propos du programme d’avion de combat Eurofighter et de l’avion de transport Airbus A400M ;

(vii) Soulignant qu’après avoir consolidé les secteurs européens de l’aéronautique et de la recherche et technologie, il faut restructurer et regrouper les secteurs industriels impliqués dans les acquisitions d’équipements terrestres et navals ;

(viii) Considérant que la responsabilité principale de cette démarche incombe aux gouvernements et qu’ils ont l’obligation de la soutenir avec les moyens juridiques et économiques appropriés ;

(ix) Considérant qu’il est nécessaire que la coopération européenne en matière d’armements intègre davantage les nouveaux membres de l’OTAN et de l’UE et s’étende à d’autres pays européens membres de l’Alliance et à des pays européens tiers ayant des capacités reconnues dans ce domaine ;

(x) Considérant qu’il importe, en attendant la mise en place de l’Agence de l’Union européenne, de ne pas suspendre ni ralentir les activités en cours dans d’autres institutions de coopération, comme le Groupe Armement de l’Europe occidentale (GAEO), l’Organisation de l’armement de l’Europe occidentale (OAEO) et l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armements (OCCAR) ;

(xi) Soulignant l’apport unique de l’OAEO en matière de recherche et de technologie de défense européennes et considérant que si ses compétences étaient transférées à l’Agence de l’UE, il serait nécessaire de veiller à ce que l’expérience, la compétence et l’expertise acquises au fil de son existence puissent être pleinement exploitées et mises au service des capacités de l’UE dans ce domaine ;

(xii) Considérant que l’Agence doit aussi être ouverte aux Etats tiers, candidats ou non, qui ont des capacités reconnues en matière d’armements, selon des modalités à définir entre ces Etats et l’UE ;

(xiii) Considérant que l’Agence doit établir des relations de travail étroites avec les organes de l’OTAN chargés de la mise en oeuvre de l’Engagement capacitaire de Prague, afin d’éviter les duplications inutiles et la dispersion des ressources, dans le respect de l’autonomie et des priorités de chacun d’entre eux ;

(xiv) Souhaitant que l’Agence puisse être aussi un centre de coordination et d’échange d’informations entre les différentes initiatives intergouvernementales relevant de la coopération européenne en matière d’armements ;

(xv) Considérant que l’Agence doit établir également des relations de travail étroites avec les acteurs industriels européens et veiller à ce que leurs intérêts soient représentés dans ses structures ;

(xvi) Considérant que les activités de l’Etat-major de l’UE doivent être liées directement à celles de l’Agence et que l’EMUE doit être le seul responsable de tout ce qui concerne les besoins en équipements au niveau opérationnel ;

(xvii) Considérant que l’Agence doit disposer d’un budget à la hauteur des besoins européens et que, notamment en matière de recherche et de technologie, elle doit avoir l’autonomie nécessaire pour développer et exploiter de nouveaux concepts, à l’image de la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) américaine ;

(xviii) Appelant de ses voeux un rapprochement entre l’OCCAR et l’Accord-cadre et la poursuite de leur élargissement à d’autres Etats européens qui souscrivent à leurs objectifs et règles de fonctionnement ;

(xix) Considérant qu’il est indispensable que les Etats européens membres de l’UE, de l’OTAN et de l’UEO et les pays candidats à l’adhésion mettent en oeuvre une politique d’harmonisation des besoins, d’interopérabilité et de spécialisation en matière d’équipements de défense de manière à mieux gérer les ressources disponibles et à garantir la préservation et le développement des capacités industrielles et technologiques européennes de défense ;

(xx) Estimant que la coopération transatlantique doit être rééquilibrée, libre et juste, et qu’il faut veiller à défendre les intérêts industriels européens face aux tentatives d’intégration transatlantique qui portent en elles le risque d’une généralisation de la sous-traitance au détriment de l’autonomie européenne ;

(xxi) Considérant que les parlements nationaux ont un rôle important à jouer dans le débat sur une politique européenne d’armement, notamment à travers les discussions budgétaires et l’adoption des réformes structurelles nécessaires à l’assainissement économique, sans lequel les budgets de la défense ne peuvent pas être augmentés ;

(xxii) Exprimant sa détermination de poursuivre et stimuler le débat sur une politique européenne d’armement à tous les niveaux – national, intergouvernemental et interinstitutionnel,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. De poursuivre les activités de l’UEO dans le domaine de la coopération en matière d’armements et de contribuer activement à la mise en place de l’Agence européenne de défense ;
2. D’étudier et de donner une réponse à la question de l’articulation de la future Agence européenne de l’armement avec les autres initiatives et institutions déjà existantes dans ce domaine comme le GAEO et l’OAEO à l’UEO, la CDNA à l’OTAN, l’OCCAR et l’Accord-cadre sur la restructuration de l’industrie européenne de l’armement, en tenant compte du fait que si l’objectif est de renforcer les capacités européennes et d’éviter les doublons actuels sur les plans budgétaire, industriel et technologique, cette Agence devra logiquement devenir le centre de liaison de toutes ces initiatives, de coordination et de distribution ;
3. De veiller à ce que l’Agence soit en mesure de contribuer à la rationalisation des efforts déployés par les Etats et les industriels et de les soutenir, et de s’assurer qu’elle ait des compétences en matière de coopération internationale avec d’autres Etats européens en dehors de l’UE, les Etats-Unis et le Canada ainsi que d’autres constructeurs d’armements dont les productions et la coopération sont nécessaires au renforcement des capacités de défense européennes ;
4. D’éviter que l’Agence soit conçue comme un instrument visant à créer un régime qui imposerait d’« acheter européen », ce qui ne manquerait pas de provoquer de nouvelles tensions avec les Etats-Unis et entre les Etats européens ;
5. De veiller, cependant, à ce que la volonté d’autonomie, clairement affirmée par les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE lors du Sommet de Cologne en 1999 en ce qui concerne l’existence d’une industrie européenne de défense forte et capable de faire face aux défis de la compétition transatlantique et mondiale, soit fermement maintenue ;
6. De tenir compte du fait que la flexibilité et l’ouverture sur l’extérieur doivent être au centre de la philosophie de l’Agence, que celle-ci constituera dans un premier temps un nouveau cadre de travail offrant un apport qualitatif, mais qu’il faudra plus de volonté politique pour obtenir des résultats décisifs en termes de capacités ;
7. De veiller à ce que l’harmonisation des calendriers, question d’une importance cruciale, soit considérée comme un des objectifs premiers de l’Agence ;
8. De veiller à ce qu’un éventuel transfert de compétences et de fonctions du GAEO et de l’OAEO à l’Agence de l’UE préserve les acquis et les compétences de ces deux organisations, y compris en matière de personnels ;
9. De veiller, le cas échéant, à ce que les activités en cours, notamment les programmes de recherche entrepris dans le cadre de l’OAEO, soient menées à leur terme et, pour celles qui seront maintenues, à ce qu’elles puissent se poursuivre sans interruption.
10. D’assurer la dimension parlementaire nécessaire pour garantir un suivi démocratique complet des activités de l’Agence européenne.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. La politique d’armement en Europe a connu en 2003 un progrès majeur, du point de vue institutionnel, avec l’annonce faite lors du sommet européen de Thessalonique (juin 2003) de la volonté de développer la coopération en matière de production d’armements au sein de l’Union européenne :

2. L’élargissement des compétences de l’UE aux questions d’armement contribue au renforcement de la PESD et augmente ainsi sa crédibilité. Comme ces questions sont traitées dans le pilier de la coopération intergouvernementale, l’article 296³ du Traité instituant la Communauté européenne (TICE) ne constitue pas un obstacle, ce qui évite d’ouvrir le débat sur sa modification ou son abrogation. Cependant, les mots « politique d’armement » ne figurent pas dans la décision du Conseil européen ni dans les compétences de l’Agence, au demeurant très générales, telles qu’elles sont décrites ci-dessus. Cette politique reste très marquée et influencée par les intérêts et les priorités nationaux, et les confluences résultent davantage de la contrainte (des budgets, des capacités industrielles et technologiques) que d’une volonté politique commune d’oeuvrer au profit d’un ensemble qui dépasserait le cadre étatique actuel.
3. Le processus est néanmoins lancé et plusieurs questions se posent déjà, comme par exemple l’articulation de l’Agence avec autres institutions et initiatives existantes, à l’UEO (GAEO et OAEO), à l’OTAN (la Conférence des directeurs nationaux d’armement – CDNA), l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armements (OCCAR), et l’Accord-cadre sur la restructuration de l’industrie européenne de l’armement. Si l’objectif visé est de renforcer les capacités européennes et d’éviter les doublons, les dispersions et l’effet de fragmentation budgétaire, industrielle et technologique actuels, l’Agence devrait logiquement devenir un centre de liaison de ces initiatives, de coordination et de distribution.
4. Mais cela reviendrait, progressivement, à transformer l’UE en une alliance politique et militaire, ce qui n’est pas encore à l’ordre du jour. Les effets conjugués de l’élargissement à venir et des tensions transatlantiques conduisent à l’affichage d’ambitions modestes dans le domaine de la sécurité et de la défense européennes, ce qui aura des incidences directes sur la coopération en matière d’armement. Il est aussi particulièrement important d’éviter que l’Agence européenne devienne un « talking shop » de plus dans un ensemble disparate où se trouveraient mêlés les intérêts parfois contradictoires et opposés d’Etats producteurs et consommateurs, des industries européennes, nationales et aussi de pays tiers, notamment les Etats-Unis.
5. L’Agence devrait aussi être en mesure de contribuer à la rationalisation des efforts déployés par les Etats et les industriels et de les soutenir, et il serait souhaitable qu’elle puisse aussi avoir des compétences en matière de coopération internationale avec d’autres Etats européens (hors UE), les Etats-Unis et le Canada et d’autres producteurs d’armements dont les productions et la coopération sont nécessaires au renforcement des capacités de défense européennes. Il serait en effet contre-productif de concevoir l’Agence comme un instrument visant à créer un régime qui imposerait d’acheter européen. Ceci ne manquerait pas de créer de nouvelles tensions avec les Etats-Unis et entre Etats européens.
6. Cependant, il ne doit pas faire de doute que la volonté d’autonomie clairement affirmée par les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE lors du sommet de Cologne (1999) et ceux qui ont suivi implique l’existence d’une industrie européenne de défense forte, capable de faire face aux défis de la compétition transatlantique et mondiale et dont l’existence doit être garantie par un effort commun de tous les Etats concernés.
7. La flexibilité et l’ouverture sur l’extérieur doivent être au centre de la philosophie de l’Agence. En attendant, les Etats et les industries doivent poursuivre leurs efforts respectifs pour combler les lacunes européennes dans le domaine des équipements. L’Agence offrira dans un premier temps un nouveau cadre de travail, elle constituera un apport qualitatif (au moins du point de vue institutionnel), mais il faudra plus de volonté politique pour transformer cet essai en un but décisif en termes de capacités. La création de « mécanos » bureaucratiques est une tentation facile en l’absence d’une vision politique commune en matière de sécurité et de défense européennes, même si ceux-ci s’avèrent nécessaires pour l’organisation du travail. C’est une lacune qu’il faut ajouter à celles déjà identifiées dans les célèbres catalogues d’Helsinki et c’est sans doute la plus difficile à combler.

8. On ne peut pas véritablement parler d’une politique d’armement en Europe. Il existe des politiques diverses, dispersées, certaines coordonnées selon les acteurs agissant dans ce domaine. Gouvernements, industries, institutions européennes et transatlantiques, coopérations « renforcées », la palette des options pour le traitement de la question des armements en Europe est large. Une Europe à géométrie variable, selon les divisions institutionnelles et les capacités nationales, à laquelle il faut ajouter la coopération avec l’autre rive de l’Atlantique et avec la Russie, l’Ukraine et les autres Etats tiers. Le consensus n’est pas aisé à trouver, mais il y a une tendance à la concentration de compétences dans cette matière au sein de l’Union européenne.
9. Une dynamique s’est installée également depuis la deuxième moitié des années 1990, qui vise à améliorer et à renforcer les capacités militaires des Etats européens en vue d’une polyvalence et d’une flexibilité accrues, dans un contexte d’opérations multinationales et de projection de forces et de puissance. De nouveaux équipements sont nécessaires pour les nouveaux besoins, mais les contraintes budgétaires empêchent la recherche de solutions purement nationales. Qu’il s’agisse des satellites, des avions de combat et de transport, des hélicoptères et des missiles ou d’autres systèmes d’armes modernes, la coopération en matière de production est la norme, même si cela entraîne parfois des surcoûts et des retards, selon les aléas de la participation de chaque pays (questions politiques et économiques, changement de priorités nationales, par exemple).
10. Les Etats restent au centre de toute politique d’armement en Europe. L’émancipation progressive des industries européennes de défense donne à celles-ci une influence et un pouvoir de négociation plus fort que dans le passé, mais ne leur permet pas encore d’atteindre le degré d’indépendance dont bénéficient leurs concurrentes américaines. Une concurrence qui est aussi porteuse d’un discours visant à l’intégration progressive des capacités industrielles européennes et américaines dans un espace transatlantique commun. La coopération intergouvernementale est ainsi, naturellement, le cadre et le moteur de la politique d’armement. Ce caractère intergouvernemental est incontournable dans les circonstances actuelles, mais il est aussi une source de ralentissement dans l’élaboration d’une politique commune à court et moyen terme.

1. La coopération au sein de l’UEO : quel avenir pour le GAEO et l’OAEO ?

11. Dans sa réponse à la Recommandation n° 719 de l’Assemblée⁴ sur la coopération en matière d’armements en Europe, le Conseil de l’UEO a réaffirmé les rôles du GAEO et de l’OAEO « pour parvenir à une convergence de points de vue » dans ce domaine. En parallèle se poursuit un processus d’identification des « éléments du GAEO de l’OAEO qui pourraient être transférés à une future organisation de l’armement au sein de l’UE »⁵. Cette tâche s’avère politiquement sensible du fait de la présence au sein du GAEO et de l’OAEO de pays qui ne sont pas encore membres de l’Union mais dont on doit tenir compte des droits et intérêts. Pour l’instant, la coopération du GAEO et de l’OAEO avec l’Union européenne repose sur des relations informelles, au cas par cas. Cependant, la convergence s’opère progressivement et à l’automne 2003, doit se tenir « une réunion ministérielle du GAEO (...) en même temps qu’une réunion ministérielle de l’UE+6⁶ ».
12. La présidence néerlandaise du GAEO pour la période 2003-2005 s’inscrit donc dans la perspective de la préparation du transfert de certaines compétences des organes de l’armement de l’UEO à la future Agence de l’UE. Il faut tenir aussi compte du besoin de poursuivre et de compléter les programmes en cours au sein de ces deux organismes. La présidence veut en même temps préserver l’acquis du GAEO en tant qu’ « instance de référence pour la coopération en matière d’armement en Europe. (…) Le GAEO peut jouer le rôle de centre nerveux pour toutes les activités entreprises et initiatives prises dans le domaine de la coopération en matière d’armement ». Ceci est aussi une reconnaissance du fait que le GAEO n’a plus le monopole des compétences dans ce domaine, ce qui était le cas lors de sa création.
13. Les 20 et 21 mars 2003, les Directeurs nationaux de l’armement des 19 pays du GAEO, réunis à Noordwijk, aux Pays-Bas, se sont accordés sur les principes suivants concernant l’avenir proche du GAEO⁷ :

Les DNA ont aussi décidé de charger le Groupe exécutif du GAEO d’identifier les éléments du GAEO et de l’OAEO qui pourraient faire l’objet d’un transfert vers la future Agence de l’Union européenne chargée des questions d’armement.

14. Le développement d’autres initiatives telles que l’OCCAR et l’Accord-cadre rappelle aussi les insuffisances du GAEO et la difficulté de produire des avancées rapides et des résultats concrets du fait de la recherche continuelle d’un consensus politique. Faisant preuve de pragmatisme, la présidence néerlandaise reconnaît et propose ce qui suit : « le défi qu’aura à relever le GAEO dans les années à venir consistera à suivre de près tout ce qui se passe dans le domaine de la coopération européenne en matière d’armement et à donner une valeur ajoutée aux différentes initiatives prises dans sa sphère d’influence. Le GAEO pourrait être un forum où se retrouveraient tous les autres groupes multinationaux pour échanger des informations. Il pourrait jouer un rôle de médiation entre ses membres et les autres structures et organes européens ». Ce rôle s’étendrait aussi à l’assistance aux Etats individuels.
15. Le GAEO garde néanmoins un avantage par rapport à d’autres coopérations institutionnelles : c’est son caractère inclusif, son ouverture à l’adhésion d’autres pays. La coopération à l’OTAN ou à l’UE se fait uniquement entre Etats membres alors que le GAEO regroupe des membres de ces deux organisations et de ce fait, il est le point de contact idéal pour la discussion et l’échange d’informations entre tous les Etats européens concernés, indépendamment de leur appartenance à tel ou tel organe ou de la participation de certains à des coopérations plus restreintes (l’OCCAR et l’Accord-cadre, par exemple, réunissent les grands producteurs européens d’armements). Pour utiliser au mieux ce potentiel, la présidence veut ainsi « renforcer les relations entre le GAEO et d’autres pays et institutions intéressés. Elle maintiendra, poursuivra et intensifiera les contacts avec, selon les cas, l’OTAN, le groupe POLARM, l’OCCAR, les pays membres de l’Accord-cadre, l’EDIG (IV), etc. Ce faisant, le GAEO pourrait faire profiter l’UE, l’OTAN et d’autres organes de son expérience et de ses connaissances en matière d’armement, lesquelles leur seraient utiles pour leurs analyses, projets et activités dans ce domaine. En échange, ces organisations pourraient tenir le GAEO informé sur leurs projets et programmes en cours à cet égard. Faire preuve de visibilité et pratiquer une bonne communication sont donc deux facteurs clés. »
16. En incluant dans ce contexte l’assistance aux pays candidats à l’adhésion à l’OTAN et à l’UE, la présidence néerlandaise jette les bases de la poursuite des activités du GAEO, même en cas de transfert de certaines de ses fonctions et compétences à une future Agence européenne. Car même si les processus d’élargissement de l’OTAN et de l’UE vont connaître une pause, ils sont censés se poursuivre à l’avenir en direction de l’Europe du sud-est et, notamment pour l’UE, inclure la Bulgarie, la Roumanie et la Turquie à l’horizon 2007-2010.
17. La soeur cadette du GAEO, l’OAEO, pourra passer quant à elle sans grande difficulté dans le giron de la future Agence de l’UE. L’expérience acquise dans la coordination de la recherche et technologie de défense européenne est indispensable pour un début de fonctionnement satisfaisant de l’Agence. La souplesse de sa structure (et sa faiblesse en termes d’effectifs) cache un important travail réalisé dans un court laps de temps (à peu près cinq ans). A travers la gestion des programmes EUCLID, EUROFINDER et EUROFINDERdb (banque de données), SOCRATE, THALES et le mémorandum EUROPA, l’OAEO est aujourd’hui au centre de la recherche et technologie de défense, même si son rôle est pour l’essentiel technique. Un des domaines d’action les plus prometteurs de l’OAEO est celui des essais et évaluations (E&E) et l’organisation a produit un répertoire des centres et installations d’E&E qui permet aux Etats membres d’identifier les capacités de chacun d’entre eux et d’y avoir recours sur une base réciproque.

2. L’Union européenne : POLARM, le PAEC, la Commission et la Constitution

18. Au sein de l’UE, les questions d’armement relèvent de la coopération intergouvernementale à travers le groupe POLARM, qui présente des propositions au COREPER, puis au Conseil de l’Union. Les structures militaires de l’UE interviennent aussi dans ce domaine à travers le Programme d’action européen sur les capacités (PAEC), destiné à combler les lacunes identifiées dans les catalogues de forces et de capacités définis et mis à jour régulièrement depuis le sommet de l’UE d’Helsinki (1999).
19. La Commission européenne, dotée d’une compétence dans le domaine industriel et de la recherche civile d’où sont en théorie exclues (à cause de l’article 296 du TICE) les applications de défense, tente aussi d’élargir son champ d’action dans ce domaine, notamment à travers ses liens avec les industriels. Et la Convention sur l’avenir de l’Europe a elle aussi porté son attention sur la question de l’armement, qui fait l’objet de dispositions spécifiques dans son projet de Traité constitutionnel. Ce projet sera entériné, avec ou sans modifications, par la Conférence intergouvernementale de l’Union qui s’est ouverte au second semestre 2003.

20. Sous l’impulsion des présidences grecque et italienne de l’UE, POLARM a présenté un ensemble de propositions pour développer la coopération en matière d’armement au sein de l’Union. Deux résolutions du Conseil de l’Union européenne ont ainsi été adoptées, le 16 juin 2003, l’une sur « les défis de la restructuration dans le secteur de l’armement de l’Union européenne », l’autre sur « la sécurité de l’approvisionnement au sein de l’UE dans le secteur de l’armement ». Ces deux questions sont très importantes pour l’avenir de toute politique d’armement en Europe.
21. L’industrie de l’armement est l’élément central de toute politique dans ce domaine. Un secteur fort, préparé à répondre à la demande intérieure et à rivaliser à l’extérieur, est aussi le garant de l’autonomie stratégique européenne en matière de sécurité et de défense. Sur ce point, le Conseil de l’UE reconnaît que « la restructuration de l’industrie liée à la défense est nécessaire pour préserver une base technologique et industrielle solide et compétitive, dotée de liens transatlantiques appropriés, face à une concurrence mondiale plus intense », mais délègue implicitement à la Commission le suivi de l’évolution du secteur.
22. De même, la sécurité de l’approvisionnement n’est pas seulement le fait de disposer des équipements nécessaires en nombre et en temps voulu, elle inclut la diversification de l’approvisionnement pour éviter la dépendance envers un seul fournisseur, européen ou non. Le Conseil de l’UE affirme à ce propos que « la mondialisation du marché de la défense fait apparaître que la sécurité de l’approvisionnement en produits, matériaux et services cruciaux pour les besoins de la défense nationale constitue un sujet de préoccupation croissant » et que « le renforcement de la compétitivité et de la solidité de la base technologique et industrielle européenne en matière de défense soutiendra et encouragera le développement d’une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense ». Il propose ensuite à la présidence de l’Union :

23. Le traitement des lacunes capacitaires des pays membres de l’Union européenne s’effectue dans le cadre du PAEC. Lancé en février 2002, ce programme avait pour mission initiale de proposer des solutions à court et moyen terme pour chaque lacune identifiée en attendant la mise en place d’une politique d’armement et des structures appropriées pour le long terme. Au départ, 19 panels ont été créés ; ils sont chargés de traiter 24 des 42 lacunes identifiées préalablement. Chaque panel est constitué de plusieurs pays volontaires et est piloté par un ou plusieurs Etats membres. Ces panels ont pour tâche de déterminer un besoin opérationnel commun, de recenser tous les moyens et projets existants, d’identifier les synergies potentielles, de lancer ou d’étendre des coopérations sur des programmes futurs et de trouver des approches communes, qualitatives ou quantitatives, capables de combler le déficit capacitaire constaté.
24. Le 19 mai 2003, lors de la Conférence d’engagement des capacités, les résultats des 19 panels ont été présentés aux ministres de la défense des Etats membres de l’UE. Ces conclusions ont été intégrées dans l’analyse des catalogues de forces et de capacités, ce qui a conduit à la rédaction d’un nouveau catalogue de suivi du processus d’Helsinki (l’objectif global et le catalogue de forces). Les ministres de la défense avaient décidé (le 19 novembre 2002) que :

Les 19 panels ont été remplacés par des groupes de projet, et afin de respecter la base volontariste du PAEC, les pays ne sont pas automatiquement impliqués dans ces groupes en fonction de leur participation préalable au panel. Ils choisissent au contraire d’y participer une fois les groupes formés. C’est pourquoi tous les groupes n’ont pas forcément trouvé de volontaires et seuls 15 d’entre eux ont pu être constitués dans un premier temps. D’autres groupes sont d’ores et déjà à l’étude, sur le ciblage des armements de précision, les drones tactiques et la neutralisation des défenses anti-aériennes. La Belgique a aussi proposé la création d’un groupe sur les opérations lors des missions humanitaires. Le groupe sur le renseignement, la surveillance, l’acquisition d’objectifs et la reconnaissance (ISTAR⁸) est appelé aussi, à l’avenir, à jouer un rôle central par rapport aux autres.

25. Le 11 mars 2003, la Commission a rendu publique une communication intitulée « Défense européenne – Questions liées à l’industrie et au marché ; Vers une politique de l’Union européenne en matière d’équipements de défense »⁹. Ce document s’inscrit dans la logique des communications qui ont été produites en 1996 et 1997 sur la même question, mais n’ont pas été suivies d’effets par le Conseil et les Etats membres. La Commission cherche à prendre une place centrale dans le domaine des industries de défense et de la recherche et technologie en s’appuyant sur ses compétences dans le domaine civil et compte tenu de l’aspect dual de ce domaine. Si le Conseil reconnaît le rôle de la Commission en matière industrielle, il est tout aussi évident qu’il n’y a pas de consensus pour associer cette dernière à l’élaboration et la mise en place d’une politique d’armement en Europe ; le seul moyen serait de lui confier le traitement d’aspects techniques.
26. Dans sa communication, la Commission fait état de propositions sur la création d’un marché européen des équipements de défense, la normalisation des équipements, le contrôle des entreprises liées à la défense, les transferts intracommunautaires, la politique de concurrence, la rationalisation de la passation de marchés dans le secteur de la défense, le contrôle des exportations de biens et technologies à double usage et la recherche avancée dans le domaine de la sécurité. La création d’une Agence européenne et la sécurité de l’approvisionnement sont aussi des thèmes abordés dans le document. La Commission propose ainsi :

27. Il est clair que la Commission cherche, par l’intermédiaire de ces propositions, à être un acteur, aux côtés des gouvernements, en matière d’armement au sein de l’UE. Ce qui, pour le moment, n’a pas abouti, le caractère intergouvernemental étant prédominant dans toutes les questions relatives à la PESD. La Commission bénéficie cependant du soutien des industries et du milieu de la recherche qui vise par son intermédiaire à accéder à des fonds communautaires significatifs, lesquels pour le moment bénéficient presque exclusivement au secteur civil. On pourrait résumer le fond de la question en la simplifiant selon la formule suivante : « le cadre communautaire a les moyens budgétaires mais n’a pas la compétence, la coopération intergouvernementale a la compétence mais les ressources sont insuffisantes ».

28. Dans le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe, du 18 juillet 2003, la question de la politique d’armement est abordée dans l’article 40 sur les « Dispositions particulières à la mise en oeuvre de la politique de sécurité et de défense commune », paragraphe 3 :

C’est cette formulation qui a été reprise par les chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE lors du sommet de Thessalonique.

29. Cependant, les « conventionnels » ne sont pas allés assez loin dans leur logique. Ainsi, les dispositions de l’article 296 du TICE sont reprises mot pour mot à l’article III-342 du projet de Traité. L’Agence s’inscrit donc dans le cadre de la coopération intergouvernementale dominée par le Conseil des ministres des affaires étrangères et, à l’avenir, représentée aussi par un ministre européen des affaires étrangères. Il n’est fait mention nulle part d’un conseil des ministres de la défense, qui sont pourtant les principaux concernés, à l’échelon national, en matière d’armements – les équipements de défense étant de la responsabilité des ministères de la défense.

3. L’Alliance atlantique : l’Engagement capacitaire de Prague

30. En novembre 2002, le sommet de l’Alliance atlantique de Prague a été marqué par l’adoption de mesures importantes destinées à réformer et à rendre plus efficace l’organisation transatlantique. L’Engagement capacitaire de Prague (ECP) vise ainsi à répondre aux besoins d’équipements des forces de l’OTAN, notamment à la Force de réaction de l’OTAN (FRO), dont la formation a pour objectif de doter l’Alliance d’une capacité d’intervention extérieure performante, beaucoup plus intégrée et intéropérable avec les forces américaines que les autres composantes militaires de l’organisation.
31. L’ECP a identifié au départ plus de 400 domaines spécifiques à améliorer, répartis en huit groupes :

A court et moyen terme (jusqu’en 2007-2008), l’ECP a pour objectif d’augmenter considérablement les capacités de transport stratégique aérien et de ravitaillement en vol, ainsi que les stocks de munitions guidées air-sol utilisées au sein des pays membres. Vu les similitudes entre l’ECP et le PAEC, il est souhaitable que, dans un souci de complémentarité et pour éviter la duplication des efforts, l’OTAN et l’UE travaillent de concert et que les informations circulent entre les groupes de travail respectifs, dans le respect des compétences et des spécificités de chaque organisation.

32. Le grand pari de l’ECP est d’accroître l’interopérabilité entre les forces européennes et les forces américaines, de réduire l’écart technologique qui les sépare et d’élaborer de nouvelles approches communes en matière d’équipement, c’est-à-dire d’améliorer et de développer la coopération transatlantique. Ce n’est pas une politique d’armement de l’Alliance, mais l’accent mis sur la spécialisation et l’intégration (transatlantiques) a des conséquences politiques importantes, y compris pour l’avenir d’une PESD en gestation continuelle. L’ECP est une initiative qui, comme pour la Force de réaction de l’OTAN, sera décisive pour l’avenir de l’Alliance en tant que base du lien transatlantique de sécurité et de défense au lieu de futures coalitions à géométrie (et géographie) variable formées avec ceux des Etats européens qui se seraient dotés à temps des capacités requises pour agir aux côtés des Etats-Unis.
33. Dans l’optique américaine, l’ECP n’est pas destiné à « maintenir l’interopérabilité dans tout le spectre du combat mais à créer des niches d’excellence » au sein des forces alliées dans les groupes identifiés ci-dessus. L’effort porte avant tout sur la modernisation et la transformation des forces qui sont affectées à la FRO, l’objectif étant, à terme, d’étendre progressivement ce processus à l’ensemble des forces de l’Alliance. Mené à bien, l’ECP ouvre aussi de nouvelles perspectives pour les industries de défense européennes, notamment en matière de recherche et de technologie et dans le secteur aéronautique et spatial. Cependant, à la différence du PAEC, l’ECP s’inscrit nettement dans une perspective transatlantique, avec le recours à des fournisseurs américains et canadiens qui bénéficient dans certains cas d’une position dominante et sont en concurrence directe avec les entreprises européennes.
34. Comme pour la participation européenne au programme JSF, le risque existe que des investissements européens aillent à des sociétés américaines ou des projets communs qui ne contribuent pas au développement d’un secteur industriel de défense européen autonome. En matière de transport stratégique, de ravitaillement, d’avions-radar (de type AWACS¹¹), de drones et de munitions guidées, ce sont encore les grandes sociétés américaines, Lockheed Martin et Boeing, qui dominent le secteur où, à l’exception d’EADS/Airbus (dont les projets ne sont pas encore au stade de la production), il n’y a pas ou guère de concurrence. Les incidences pour la politique d’armement en Europe, notamment dans le domaine industriel, seront très importantes du point de vue de l’autonomie stratégique européenne.
35. D’un autre côté, en recherchant le développement de niches de spécialisation, l’ECP contribuera à la rationalisation des efforts et à une intensification de la coopération en matière d’équipements. C’est aussi le moyen de faire entrer dans un marché dominé (avec une tendance parfois exclusive) par des sociétés d’Europe occidentale, les industries, le savoir-faire et les technologies des Etats d’Europe centrale. C’est une évolution inéluctable qui peut avoir comme effet bénéfique une accélération de la réforme et de la modernisation des industries de défense – et de la recherche et technologie – dans cette partie de l’Europe aujourd’hui représentée à l’OTAN et à l’UE.

4. Les initiatives bilatérales et multilatérales

36. L’OCCAR, la LdI, devenue Accord-cadre sur la restructuration de l’industrie européenne de l’armement, les déclarations bilatérales de chefs d’Etat et de gouvernement, le soutien donné aux restructurations des industries de défenses, notamment par le biais des privatisations, et le relâchement des contrôles étatiques sont le résultat de politiques nationales convergentes en matière d’armement. Cependant, ce ne sont que des étapes sur la voie de l’élaboration d’une politique d’armement pour l’Europe.
37. L’OCCAR représente et préfigure ce que pourrait être une véritable Agence de l’armement, avec des règles qui s’imposent à tous les participants et des engagements fermes sur des programmes élaborés, conçus et produits en commun. L’élargissement de l’OCCAR au delà des quatre Etats¹² qui l’ont créée en 1998 (en partie en réponse à l’inaptitude du GAEO/OAEO à évoluer vers une Agence européenne d’armement) est en cours, la Belgique ayant adhéré en mai 2003 et l’adhésion de l’Europe étant attendue d’ici à la fin de l’année, et des contacts se poursuivent avec d’autres pays producteurs¹³. C’est un succès relatif mais aussi un révélateur des faiblesses politiques, techniques et budgétaires qui handicapent le secteur des armements en Europe. Le nombre restreint de pays qui en font partie, même s’il s’agit de gros producteurs, montre qu’il n’y a pas encore un consensus entre Européens sur la voie à suivre pour dynamiser ce domaine.
38. Les types de programmes en cours au sein de l’OCCAR, bien qu’importants et destinés à combler des lacunes européennes, sont assez limités et peu novateurs du point de vue technologique. L’effet d’entraînement en termes d’investissements et de retombées technologiques majeures est très modeste. Bon nombre des programmes actuels ont démarré bien avant l’OCCAR, dans les années 1980 et même avant (1978 pour le programme de défense anti-aérienne à courte portée Roland). Il s’agit pour l’essentiel de systèmes de défense anti-aérienne navals et terrestres (étendue à la défense antimissile de théâtre), d’hélicoptères de combat (Tigre), d’un radar anti-batterie, d’un avion de transport (Airbus A400M) et d’un véhicule blindé multifonctions. Ces programmes sont aussi développés avec d’autres Etats extérieurs à l’OCCAR.
39. Les contraintes budgétaires limitent aussi le développement du potentiel de l’OCCAR. La non-application de la règle du juste retour est une mesure nécessaire mais politiquement difficile à justifier. La motivation pour un pays qui participe à un programme commun n’est pas uniquement d’accéder à un matériel qu’il ne serait pas en mesure de développer et de produire en solo, ce sont aussi les retombées économiques (y compris l’exportation), sociales (emploi) et techniques qu’il attend en retour. Celles-ci existent dans le cadre de l’OCCAR mais ne sont pas calculées en fonction de l’apport direct d’un pays participant. Cela renforce l’engagement vis-à-vis de l’OCCAR ; la volonté de travailler en commun prévaut sur le strict calcul national des avantages escomptés mais limite la portée de cet engagement, surtout en ce qui concerne les programmes ayant un grand potentiel économique et technologique (où les retombées sont plus importantes).
40. En attendant l’élargissement de l’OCCAR, six Etats européens¹⁴ ont souscrit en 2000 à un Accord-cadre sur la restructuration de l’industrie européenne de l’armement. Cet accord couvre six domaines essentiels pour l’avenir de toute politique européenne d’armement :

Dans les faits, si cet accord marque une étape de plus dans la recherche du « Graal » européen en matière d’armement, il est aussi symptomatique des divisions européennes. Comme pour l’OCCAR, le nombre de participants est restreint et concerne les plus gros producteurs. Pour que l’évolution vers une politique d’armement en Europe se fasse concrètement, il faudra songer à y inclure aussi d’autres producteurs tels que les Pays-Bas, la Pologne et la Turquie, par exemple, sans oublier les « petits » consommateurs-producteurs qui feront jouer la concurrence, non pas intereuropéenne, mais transatlantique.

41. De même, les domaines couverts par l’Accord-cadre le sont aussi par d’autres institutions. La sécurité de l’approvisionnement intéresse déjà les organes politiques et militaires de l’UE ; les contrôles à l’exportation sont l’objet du code de conduite de l’Union, adopté en 1998 ; la recherche et la technologie sont du ressort de l’OAEO, aujourd’hui l’organisme le plus expérimenté et le plus compétent en la matière. Reste l’harmonisation des besoins, un thème qui a des implications politiques importantes car il suppose un certain degré de coordination des politiques de défense, voire l’acceptation d’une spécialisation entre Etats (ce qui se fait au niveau des forces qui sont affectées aux missions dans le cadre de l’objectif global de l’UE ou à la Force de réaction de l’OTAN).
42. Il devient évident, à travers ces initiatives multilatérales, qu’un certain nombre d’Etats européens, engagés dans l’élaboration d’une politique d’armement et la création de structures de soutien, ont décidé de ne pas attendre la recherche d’un consensus difficile dès lors qu’il faut tenir compte d’une myriade d’intérêts, parfois contradictoires. Ce n’est pas un hasard si l’OCCAR et l’Accord-cadre regroupent les gros producteurs – ce sont eux les leaders naturels de ce mouvement. Ceci aura un effet salutaire pour la recherche d’une approche commune, mais il ne faut pas oublier que les intérêts de ces Etats ne convergent pas toujours, par exemple sur le degré d’autonomie européenne en matière d’armements ou de concurrence transatlantique.
43. Ces solutions au cas par cas ne sont pas satisfaisantes, sauf si elles s’avèrent inclusives dans le temps, mais dans ce cas, le grand nombre de participants aura l’effet pervers de rendre la recherche du consensus complexe et réduite au plus petit dénominateur commun. L’idée d’un centre fédérateur, d’une Agence, paraît alors une solution optimale. Ici encore, les vues nationales convergent mais ont du mal à s’aligner entièrement l’une sur l’autre. On passe alors du multilatéral au bilatéral, l’entente à deux étant une condition préalable pour qu’un projet ait plus de chances d’être adopté par les autres partenaires, d’autant qu’une fois de plus, ce sont des pays dominants qui avancent leurs propositions.
44. Ainsi, en 2003, deux déclarations bilatérales, l’une franco-allemande et l’autre franco-britannique, ont mis en relief la question des armements. Dans la première, en date du 22 janvier 2003, il est dit sur la coopération en matière de défense que l’Allemagne et la France feront « les efforts nécessaires à l’amélioration des capacités militaires » des deux pays et qu’elle s’engagent à mettre au point « de nouvelles formes de coopération, notamment par l’harmonisation de la planification des besoins militaires et la mise en commun de capacités et de ressources, contribuant à la mise en oeuvre d’une politique européenne de l’armement ». On peut noter ici que l’harmonisation est l’un des objectifs de l’Accord-cadre et que la mise en oeuvre d’une politique de l’armement en Europe était l’une des fonctions de départ du GAEO.
45. Dans la déclaration franco-britannique du  Touquet, du 4 février 2003, la France et le Royaume-Uni avancent des propositions plus détaillées pour renforcer les capacités militaires européennes, dont la fixation « d’objectifs quantitatifs (indicateurs pertinents de dépenses de défense) ». C’est un point central dans le débat sur la politique d’armement à propos duquel, en dépit des déclarations d’intention, beaucoup de pays sont divisés sur la méthode à suivre, non pas pour dépenser plus (difficile dans l’orthodoxie monétaire courante), mais mieux. Ensuite, et c’est l’élément majeur, les deux Etats proposent une « agence intergouvernementale de développement et d’acquisition des capacités de défense » qui pourrait être créée au sein de l’UE. Son objectif est défini comme la promotion d’« une approche globale de développement des capacités par tous les Etats membres de l’UE ».
46. Le 29 avril 2003, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Allemagne, de la Belgique, de la France et du Luxembourg, réunis à Bruxelles rendent publique une « Déclaration (...) sur la défense européenne » dans laquelle ils proposent aux « conventionnels » d’inclure dans le futur Traité constitutionnel de l’UE la « création d’une Agence européenne de développement et d’acquisition de capacités militaires avec comme objectif d’augmenter les capacités militaires européennes et de renforcer l’interopérabilité et la coopération entres les forces armées des Etats membres. Cette Agence contribuera à la création d’un environnement favorable à une industrie de défense européenne compétitive ».
47. Donc, l’avenir de la politique d’armement en Europe va prendre la forme d’une Agence de l’UE. Déjà en 1996, l’OAEO avait été créée comme base de départ d’une Agence européenne de l’armement. Sept ans plus tard, on revient à la case départ, dans un contexte plus complexe, peuplé d’initiatives diverses (intergouvernementales, multilatérales et bilatérales) et marqué par l’impact de l’élargissement de l’UE et de l’OTAN à des Etats d’Europe centrale qui possèdent un potentiel non négligeable dans le domaine des équipements et avec lesquels il faut compter. A ceci, il faut ajouter une coopération-compétition transatlantique avec des partenaires-concurrents américains décidés à élargir leur part et leur influence sur le marché européen, qu’ils perçoivent en partie comme un vaste réservoir de capacités et une source de profits captive.

48. L’avenir de la politique d’armement en Europe semble passer par la future Agence européenne. A défaut d’une politique de défense européenne, d’où émanerait la politique d’armement, on s’attèle à préparer les structures dans lesquelles cette politique virtuelle pourra être mise en application. Car, l’Agence ce ne peut être qu’un instrument au service d’une politique. Dans l’attente de cette dernière, certains Etats ont décidé d’avancer de manière empirique, voulant ainsi lancer une dynamique de coopération et de mise en commun de ressources en vue d’aboutir à une politique commune en matière d’armement.
49. En l’absence d’un catalyseur fédérateur, le chemin sera long et difficile. Car, le modèle choisi pour l’Agence est celui de la coopération intergouvernementale, comme à l’OTAN, à l’UEO, à l’OCCAR et dans l’Accord-cadre. A chaque fois, les limites de ce modèle ont conduit à la recherche de solutions à l’extérieur et c’est en toute logique que l’UE est maintenant appelée à servir de cadre pour la coopération en matière d’équipements militaires. Elle y est déjà engagée de manière pratique avec le PAEC et pour le débat politique, le POLARM, la Commission et le Parlement européen apportent chacun leur contribution.
50. En même temps, cette Agence devra faire face à toutes les initiatives extérieures à l’Union. Elle devra à la fois se distinguer et coopérer sans prendre une position dominante. Elle sera aussi le reflet d’une UE à 25 Etats membres (voire 27 ou 30 à moyen terme), ayant des positions et des expériences différentes quant aux choix et aux priorités en matière d’armement. La coopération plus ancienne, à l’Ouest, sera amenée à s’ouvrir aux nouveaux membres, faute de quoi on risquerait de voir naître des groupes aux intérêts divergents, des divisions et, in fine, on déboucherait sur l’absence de consensus à propos de l’élaboration d’une politique d’armement pour l’Union.

1. La genèse de l’Agence : de Maastricht à Thessalonique

51. L’idée d’une Agence européenne d’armement est étroitement liée au développement de capacités européennes autonomes dans le domaine de la défense. La fin de la guerre froide a créé les conditions permettant de lancer ce projet. L’Union européenne a posé, avec le Traité de Maastricht, les jalons de ce qu’est aujourd’hui la PESD. Logiquement, l’UEO s’est associée à la construction d’une défense européenne au sein de l’Union. Sur la question des armements, les Etats de l’UEO ont alors décidé de renforcer le rôle opérationnel de l’Organisation et d’envisager « une coopération renforcée en matière d’armement, en vue de créer une agence européenne des armements »¹⁵. De son côté, l’Assemblée de l’UEO, prenant acte de cet engagement, a recommandé au Conseil de :

52. Six mois plus tard, à Petersberg, le 19 juin 1992, le Conseil de l’UEO a adopté une déclaration destinée à mettre en oeuvre les décisions prises à Maastricht. Cependant, on note sur la question de la coopération en matière d’armements un certain ralentissement, dû notamment à la discussion sur le transfert des activités du Groupe européen indépendant de programmes (GEIP)¹⁷ et des fonctions de l’Eurogroupe¹⁸ à l’UEO, vers ce qui deviendra le Groupe Armement de l’Europe occidentale (GAEO). Seuls deux paragraphes sont consacrés à cette question qui est pourtant l’une des activités principales de l’UEO.
53. Fin 1992, le GAEO est créé. L’un de ses principes directeurs est très pertinent pour le sujet que nous traitons. Il s’agit du postulat qu’il « doit y avoir une seule instance de coopération européenne en matière d’armement »¹⁹. En 1992, cette instance est le GAEO qui, en assumant les fonctions du GEIP²⁰, puis de l’Eurogroupe, avait le potentiel pour devenir une véritable Agence d’armements européenne, fédératrice des initiatives bilatérales et multilatérales et ouverte à d’autres Etats, indépendamment de leur statut vis-à-vis de l’UEO.
54. Cependant, le GAEO n’a pas pu surmonter les difficultés de la coopération intergouvernementale en matière d’armements, surtout s’agissant d’associer pays producteurs et consommateurs, d’y traiter les questions relatives à la coopération transatlantique ou de trouver des programmes porteurs en termes de retombées industrielles et technologiques. Le rôle central dévolu aux Directeurs nationaux de l’armement, qui sont avant tout des gestionnaires, réduit la possibilité pour le GAEO, dont le contrôle politique échoit aux ministres de la défense de ses Etats membres, de devenir le cadre de discussion en vue de l’élaboration d’une politique européenne d’armement crédible.
55. Pour sortir de l’impasse, le Conseil ministériel de l’UEO a décidé, en novembre 1996, de créer l’Organisation de l’armement de l’Europe occidentale (OAEO). Cet organe subsidiaire du Conseil a pour objectif de « contribuer à la promotion et à l’intensification de la coopération européenne dans le domaine de l’armement, au renforcement de la base technologique de la défense européenne et à la création d’un marché européen des équipements de défense, conformément aux orientations décidées par le GAEO »²¹. Ce sont tous les principes de base d’une Agence européenne qui sont ainsi réunis. Néanmoins, les divisions entre Etats vont finir par enfermer l’OAEO dans un rôle de « coordinateur » en matière de recherche et technologie de défense.
56. Après 1996, les initiatives de l’UEO vont aussi être confrontées à des actions multilatérales de la part de certains de ses membres et au glissement progressif du débat sur la coopération européenne en matière d’armements de l’UEO vers l’UE. En effet, les grands pays producteurs ne veulent pas attendre un consensus presque impossible entre les membres du GAEO et de l’OAEO sur la définition d’une politique européenne d’armement et la mise en place des structures qui la soutiendraient. C’est aussi la période où les industries de défense de ces Etats se restructurent, fusionnent et gagnent en autonomie par rapport aux gouvernements, actionnaires et clients en même temps.
57. Le Traité d’Amsterdam, dans ses dispositions sur la politique étrangère et de sécurité commune, ajoute la dimension armements aux compétences de l’UE à travers la coopération avec l’UEO. L’article 17 (Titre V sur la politique étrangère et de sécurité commune – PESC) déclare ainsi que « La définition progressive d'une politique de défense commune est étayée, dans la mesure où les États membres le jugent approprié, par une coopération entre eux en matière d’armements ». Cette coopération passe encore par le cadre de l’UEO (à travers le GAEO), comme il est précisé dans la « Déclaration sur l’Union de l’Europe occidentale », annexée au Traité. Ce texte reprend la déclaration du Conseil de l’UEO du 22 juillet 1997, où les ministres affirment que :

« 7. Conformément au protocole sur l’article J.7 du Traité sur l’Union européenne, l’UEO élabore, en collaboration avec l’Union européenne, des arrangements visant à renforcer la coopération entre les deux organisations. À cet égard, un certain nombre de mesures, dont certaines sont déjà à l’examen à l’UEO, peuvent être développées dès maintenant, notamment :

58. Cependant, un obstacle politique et juridique va atténuer la portée de ces déclarations. C’est la présence au sein des pays membres du GAEO (et de l’OAEO) d’Etats qui n’appartiennent pas à l’UE. C’est en partie l’absence de compromis entre les intérêts légitimes de ces Etats et les procédures de prise de décision et les méthodes de travail de l’UE qui explique qu’en 1999, lorsque les fonctions opérationnelles de l’UEO ont été transférées à l’UE (y compris le Centre satellitaire et l’Institut d’études de sécurité), la coopération en matière d’armement a été maintenue à l’UEO.
59. Entre 1998 et 2001, le GAEO cesse d’être au centre du débat sur la politique européenne d’armement. Les Etats producteurs se regroupent au sein de l’OCCAR (1998, quatre membres) et signent une Lettre d’intention sur la restructuration des industries de défense (1998, six signataires) qui deviendra en 2001 l’Accord-cadre. Ces initiatives ne constituent pas une « politique » mais sont le résultat d’une approche pragmatique entre pays producteurs (les six de l’Accord-cadre sont responsables pour environ 90% de la production européenne d’armements et de tous les grands programmes en cours). Elles démontrent aussi les faiblesses d’un système où les autorités politiques n’assument pas toutes leurs responsabilités et n’arrivent pas à surmonter les divergences.
60. C’est aussi en 1998 que la Déclaration franco-britannique de Saint-Malo dissipe les ambiguïtés des Traités de Maastricht et d’Amsterdam sur le rôle de l’UE en matière de défense européenne. Dorénavant, l’Union « doit avoir une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales ». Ceci implique des « forces armées renforcées, capables de faire face rapidement aux nouveaux risques et s’appuyant sur une base industrielle et technologique de défense compétitive et forte ».
61. La Déclaration sera suivie d’application lors du Conseil européen de Cologne de juin 1999, où les chefs d’Etat et de gouvernement des pays membres de l’UE ont décidé de prendre en charge les fonctions opérationnelles de l’UE, à l’exception notable des organes responsables des questions d’armement (GAEO et OAEO). La « Déclaration du Conseil européen de Cologne concernant le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense » précise néanmoins sur cette question que :

62. L’Union affirme ainsi sa primauté dans le domaine de la défense européenne, mais en matière d’armements, aucune structure n’est mise en place pour l’instant. Toutefois, la mise en œuvre de la PESD ne peut pas se faire sans la dimension armement, d’autant que la mise en place d’une capacité d’intervention militaire, définie lors du sommet européen d’Helsinki, en décembre 1999, sous la dénomination d’objectif global, révèle d’importantes lacunes en matière d’équipements. Pour pallier celles-ci, l’Union lance en 2001 le PAEC.
63. De son côté, l’Alliance atlantique adopte en avril 1999 l’Initiative sur les capacités de défense (ICD), un programme visant à moderniser les forces de l’OTAN. L’interopérabilité avec les forces américaines est le « moteur » de cette réforme qui s’enrayera plus tard, victime des problèmes budgétaires que connaissent une grande partie des pays européens, notamment ceux engagés dans la transition vers l’euro. L’ICD cédera la place à l’Engagement capacitaire de Prague, en 2002, qui vise lui aussi à poursuivre et à intensifier la modernisation des forces, cette fois pour faire face aux nouveaux défis lancés par le terrorisme international et la menace des armes de destruction massive et de terreur.
64. Le GAEO a ainsi perdu son rôle central dans l’élaboration d’une politique de l’armement en Europe et l’un de ses principes directeurs, souligné plus haut, n’a pas pu être maintenu. En mai 2002, les ministres de la défense du GAEO ont entériné cette situation en reconnaissant à cette institution le rôle de « forum pour les consultations politiques dans le domaine de l’armement en Europe comme pour le développement de la coopération entre les États membres ». A propos de l’Agence, les ministres ont décidé d’adopter « le concept de processus évolutif qui en prévoit la création dès que toutes les conditions requises seront réunies et qu’un consensus politique sera obtenu et ont décidé que les travaux restant à réaliser se poursuivront sous la direction des DNA ». En parallèle, ils ont suspendu les travaux en cours au sein du GAEO sur ce sujet.
65. La création d’une Agence au sein de l’UE devient possible si l’on écarte le GAEO de ce processus. La Convention sur l’avenir de l’Europe et le sommet de l’UE de Thessalonique clôturent ce débat de manière définitive. Ce rappel historique est important car il montre que, comme pour l’industrie de défense en Europe, l’émiettement, la dispersion et la fragmentation sont toujours présents dans la coopération européenne en matière d’armements. On recourt à des palliatifs pour combler l’absence d’une vision globale, stratégique de la question. La recherche d’une solution « miracle », par voie empirique et pragmatique, tient lieu de politique d’armement. Les défis que l’Agence de l’Union doit relever sont réels depuis au moins deux décennies (si on tient compte du GEIP) mais cette fois-ci, étant donné les ambitions affichées pour l’UE, on ne peut pas vraiment se permettre un nouvel échec.

2. L’Agence européenne et ses perspectives

66. L’Agence européenne sera mise en place en 2004. Les discussions entre les gouvernements sont déjà en cours et ses compétences et méthodes de fonctionnement et de travail seront très probablement définies et mises au point au cours de la Conférence intergouvernementale de 2003-2004. Mais de quelle Agence s’agit-il ?
67. Dans le Traité de Maastricht, on parle sans ambiguïté d’une « agence européenne des armements ». Le Traité d’Amsterdam reprend ces termes mais de manière plus vague, sans donner ni échéance ni précisions supplémentaires. Le Traité de Nice se réfère uniquement à « une coopération (...) en matière d’armements ». Dans le rapport de la présidence au Conseil européen de Nice sur « la politique européenne de sécurité et de défense », les capacités et les moyens sont décrits de façon détaillée mais aucune référence n’est faite à la coopération dans le domaine des armements ou à une Agence compétente dans ce domaine.
68. Dans la déclaration franco-britannique du Touquet, du 4 février 2003, sur « le renforcement de la coopération européenne en matière de sécurité et de défense », on parle nommément d’une « agence intergouvernementale de développement et d’acquisition des capacités de défense » qui aurait les fonctions suivantes²² :

69. L’article III-212²³ du projet de Traité constitutionnel, adopté par la Convention sur l’avenir de l’Europe en juin 2003, donne une description détaillée des fonctions d’une future Agence :

« 1. L’Agence européenne de l’armement, de la recherche et des capacités militaires, placée sous l'autorité du Conseil des ministres, a pour mission de :

(a) contribuer à identifier les objectifs de capacités militaires des États membres et à évaluer le respect des engagements de capacités souscrits par les États membres ;

(b) promouvoir une harmonisation des besoins opérationnels et l’adoption de méthodes d’acquisition performantes et compatibles ;

(c) proposer des projets multilatéraux pour remplir les objectifs en termes de capacités militaires, et assurer la coordination des programmes exécutés par les États membres et la gestion de programmes de coopération spécifiques ;

(d) soutenir la recherche en matière de technologie de défense, coordonner et planifier des activités de recherche conjointes et des études de solutions techniques répondant aux besoins opérationnels futurs ;

(e) contribuer à identifier, et le cas échéant mettre en œuvre, toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense et pour améliorer l’efficacité des dépenses militaires.

70. Le Conseil européen, réuni à Thessalonique, a repris cette proposition, avec quelques aménagements, sous la dénomination d’« Agence dans le domaine du développement des capacités de défense », décrite au début de ce rapport. La mise sur pied de cette Agence est l’une des priorités majeures de l’actuelle présidence italienne de l’Union.
71. La description donnée par le Conseil européen est en fait une synthèse de toutes les initiatives proposées en Europe autour de cette problématique depuis la création du GEIP. Les seuls mots en plus sont « gestion des crises », un euphémisme qui évite d’utiliser ouvertement le mot « défense », collective ou commune. Cependant, on peut faire déjà quelques commentaires sur l’Agence telle qu’elle est envisagée par le Conseil européen.

72. L’Agence « sera placée sous l’autorité du Conseil et ouverte à la participation de tous les États membres ». On peut supposer qu’il s’agit du Conseil dans la configuration ministres des affaires étrangères (Conseil de l’Union européenne) car, dans le projet de Traité constitutionnel, il n’y a pas de référence à un Conseil des ministres de la défense. Dans le cas du GAEO – c’est une preuve de bon sens – c’est un Conseil des ministres de la défense qui assume la responsabilité politique. De même, le rôle du Comité politique et de sécurité (COPS) n’est pas non plus précisé. Le COPS est compétent pour les questions de sécurité et de défense mais, par exemple, les documents POLARM sont transmis au Comité des représentants permanents (COREPER), qui est au dessus du COPS, avant de parvenir au Conseil de l’Union européenne. De qui donc l’Agence relèvera-t-elle ?
73. La question n’est pas uniquement fonctionnelle. Elle est politique car soit l’Agence est conçue comme une simple structure technique, soit elle a vocation à assumer un rôle dans l’élaboration d’une politique européenne d’armement, composante d’une