DOCUMENT A/1839

1er décembre 2003

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Une initiative européenne pour renforcer le rôle des Nations unies en faveur de la paix et de la sécurité

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Document A/1839

1er décembre 2003

Une initiative européenne pour renforcer le rôle des Nations unies en faveur de la paix et de la sécurité

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RAPPORT¹

présenté au nom de la Commission politique²
par M. Martínez Casañ, président et rapporteur

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¹Adopté par la commission à l’unanimité le 3 novembre 2003.

²Membres de la commission : M. Martínez Casañ (président) ; MM. Pangalos (remplaçant : Sfyriou), Hancock (vice-présidents) ; MM. André, de Assis, Mme Azevedo, M. van Baalen, Mme Bolognesi, M. Delattre, Mme Delvaux-Stehres (remplaçant : Glesener), M. Duivesteijn, Mme Durrieu, MM. Floros, Goutry, Guardans I Cambó (remplaçant : Arnau Navarro), Höfer, Hörster, Liapis, van der Linden, Lintner, Marshall, Masseret, Nazaré Pereira, Mme Paoletti Tangheroni, MM. Piscitello, Poty, Provera (remplaçant : Gaburro), Puche Rodríguez, de Puig (remplaçant : Yañez Barnuevo), Rizzi, Rochebloine, Roth, Mme Tritz, Lord Tomlinson (remplaçant : Lord Judd), MM. Versnick, Vis, Wilkinson.

Membres associés : MM. Akçam, Ates, Çavusoglu, Fajmon, Mme Grabowska, MM. Hegyi, Kaminski, Kasal, Kobielusz, Livanelli, Marthinsen, Nemeth, Pelc, Tabajdi, Width, Wojciechowski, N...

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique .

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RECOMMANDATION N° 735¹

L’Assemblée,

(i) Reconnaissant le rôle indispensable des Nations unies en faveur de la paix et de la sécurité, notamment en matière de prévention des conflits, de gestion de crises, de stabilisation post-conflit et de reconstruction ;

(ii) Rappelant que le Conseil de sécurité des Nations unies est l’instance à laquelle il appartient en premier de veiller au maintien de la paix et de la sécurité internationales ;

(iii) Constatant l’importance de perfectionner l’approche multidimensionnelle des actions internationales en faveur de la paix et de la sécurité ;

(iv) Se félicitant des coopérations en faveur de la paix et de la sécurité déjà mises en oeuvre entre l’UE et les Nations unies et souhaitant qu’elles se développent encore davantage ;

(v) Estimant qu’il serait utile de s’appuyer sur le modèle de coopération développé au Kosovo entre les différentes organisations internationales impliquées ;

(vi) S’appuyant sur la capacité de l’Union européenne à établir des engagements multilatéraux et à aider d’autres pays à renforcer leurs moyens en vue de mettre en oeuvre de tels engagements ;

(vii) Estimant indispensable que les pays de l’UE adoptent à l’avenir un nombre croissant de positions communes au sein des instances des Nations unies ;

(viii) Estimant tout particulièrement nécessaire pour les Etats membres de l’UE de se doter de moyens accrus pour honorer leurs engagements de concertation, conformément à l’article 19 du Traité sur l’UE, et pour défendre les intérêts de l’Union au sein du Conseil de sécurité des Nations unies ;

(ix) Constatant que le rôle de l’UE en faveur de la paix et de la sécurité dans le monde dépendra en grande partie de l’influence que l’Union pourra exercer au sein de l’Organisation des Nations unies ;

(x) Notant l’importance de la proposition de création d’un poste de ministre des affaires étrangères faite par la Convention sur l’avenir de l’Europe ;

(xi) Rappelant les propositions d’amélioration des relations entre l’UE et les Nations unies déjà faites par l’Assemblée, notamment celles contenues dans sa Résolution n° 115 sur la politique de sécurité d’une Europe élargie – contribution à la Convention, adoptée le 3 juin 2003 ;

(xii) Soutenant vigoureusement l’appel du Secrétaire général de l’ONU en faveur d’une réforme radicale afin de renforcer les Nations unies ;

(xiii) Consciente de la nécessité et de l’urgence de profondes réformes dans le fonctionnement et les modalités d’action des Nations unies, qui devront prendre en compte les grands changements survenus dans le monde depuis la création de l’ONU et l’apparition de nouvelles formes de crises ;

(xiv) Souhaitant que les pays européens aboutissent à des propositions communes sur les mesures nécessaires en vue de réformer les Nations unies et d’améliorer leur rôle dans le domaine de la paix et de la sécurité ;

(xv) Considérant que les parlementaires nationaux peuvent apporter une contribution constructive aux travaux des Nations unies et n’ignorant pas l’action actuellement menée par l’UIP à cet égard, avec l’appui du Conseil de l’Europe,

RECOMMANDE AU CONSEIL D’INCITER LES PAYS DE L’UEO A

1. Réaffirmer le principe énoncé à l’article 24 de la Charte des Nations unies selon lequel le Conseil de sécurité exerce la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales ;
2. Soutenir les efforts de réforme des Nations unies en matière de maintien de la paix suite aux travaux du groupe d’étude sur les opérations de paix de l’ONU ;
3. Accroître les ressources humaines et matérielles mises à la disposition des Nations unies en matière de maintien de la paix, et insister pour que chaque Etat membre des Nations unies paie sa contribution financière sans retard et sans condition ;
4. Assurer la convergence des positions et des votes des Etats membres de l’UE au sein des différentes instances des Nations unies, lorsqu’il existe une position commune de l’UE à cet égard ;
5. Demander à l’UE d’aider à établir, dans le cadre multilatéral des Nations unies, les règles à suivre étape après étape, au cas où une action préventive serait menée contre des menaces particulières à la paix et à la stabilité ;
6. Encourager l’UE à entretenir des relations plus claires et plus solides avec les Nations unies et pour ce faire :

7. Contribuer aux travaux du nouveau groupe de haut niveau, constitué par le Secrétaire général des Nations unies, pour analyser les principales menaces à la paix et à la sécurité, identifier les conditions d’une action collective efficace et faire des recommandations sur les moyens de renforcer l’ONU, par la réforme de ses institutions et de ses procédures ;
8. Encourager l’Union européenne à accepter l’idée de l’introduction d’une dimension parlementaire dans les travaux des Nations unies et à soutenir les propositions de l’UIP à cet égard ;
9. Insérer dans le projet de Traité constitutionnel, qui sera approuvé par les gouvernements participant à la Conférence intergouvernementale, la disposition suivant laquelle :

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Au cours de la dernière décennie, l’Assemblée a appuyé sans relâche les actions menées par les gouvernements en vue de renforcer le rôle des Nations unies en faveur de la paix et de la sécurité (voir annexe I). Dans le contexte mondial actuel, ce renforcement est plus que jamais nécessaire pour éviter les conflits et pour permettre la naissance d’un système de coopération multilatérale efficace caractérisé par une bonne gouvernance, la prospérité économique et le progrès social partagés par tous.
2. Parallèlement, l’UE commence à exprimer sa détermination « à assumer ses responsabilités en vue de garantir une Europe sûre et un monde meilleur », comme cela a été souligné lors du sommet européen de Thessalonique². A cette occasion, le Haut représentant de l’UE pour la PESC et Secrétaire général de l’UEO, M. Solana, a présenté une stratégie globale dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité³, dans laquelle il est expressément rappelé que « les relations internationales ont pour cadre fondamental la Charte des Nations unies. Une des priorités de l’Europe doit être de renforcer l’Organisation des Nations unies, en la dotant des moyens nécessaires pour remplir sa mission et mener une action efficace ».
3. L’interaction entre l’ONU et l’UE repose à la fois sur des fondements juridiques (chapitre VIII de la Charte des Nations unies ; Traité de l’UE) et une volonté politique (Conseil européen d’Helsinki de décembre 1999, Stratégie de l’UE en matière de sécurité), mais aussi sur des expériences « sur le terrain », notamment en Bosnie, au Kosovo et au Congo, qui amènent à s’interroger sur la possibilité d’une coopération renforcée entre les deux organisations. La déclaration conjointe sur la coopération entre les Nations unies et l’UE dans le cadre de la gestion des crises, signée le 24 septembre (voir annexe II), est un premier pas dans la bonne direction.
4. Le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe⁴ contient quelques dispositions ayant trait aux relations entre l’UE et l’ONU. Ce document a été transmis aux gouvernements des pays membres et adhérents de l’UE en vue de la Conférence intergouvernementale dont les travaux ont commencé le 4 octobre. Mais les dispositions concernant les Nations unies n’offrent pas de grands changements par rapport aux articles pertinents du Traité de l’UE en vigueur. Il faudrait sans doute aller plus loin et promouvoir des idées politiques plus ambitieuses.
5. L’Assemblée propose donc plusieurs recommandations en vue d’une initiative européenne pour renforcer le rôle des Nations unies en faveur de la paix et de la sécurité.

1. Recours à la force et opérations de maintien de la paix des Nations unies

6. La Charte des Nations unies pose l’interdiction générale du recours à la force dans les relations internationales (art. 2 para. 4). Pour en garantir le respect, l’ONU peut décider de recourir aux procédures de règlement pacifique des différends sur la base du chapitre VI. Mais elle peut aussi mettre en oeuvre le système de sécurité collective prévu au chapitre VII qui prévoit des modalités d’action de l’ONU « en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression ». Le principe de l’interdiction du recours à la force comporte deux exceptions : l’assistance aux actions des Nations unies (art. 2 para. 5) et la légitime défense (art. 51).
7. En ce qui concerne l’action des Nations unies en cas de menace contre la paix, les membres de l’Organisation ont conféré au Conseil de sécurité « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales » (art. 24 para. 1). Il peut décider de différentes mesures et dispose notamment du pouvoir de sanction militaire (art. 42 et suivants). Cependant, pour recourir à la force, l’ONU dépend des contingents nationaux et des moyens militaires que les Etats membres acceptent de mettre à sa disposition. Le seul organe commun prévu pour assister le Conseil de sécurité pour les questions militaires n’a jamais fonctionné. Il s’agissait du Comité d’état-major, composé des chefs d’état-major des membres permanents du Conseil de sécurité (art. 47). Pour sa part, l’Assemblée générale peut discuter de toutes questions se rattachant au maintien de la paix et de la sécurité internationales et faire des recommandations, mais toute question qui appelle une action est renvoyée au Conseil de sécurité (art. 11). Quant au Secrétaire général, il « peut attirer l’attention du Conseil de sécurité sur toute affaire qui, à son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales » (art. 99).
8. Dans la pratique, les opérations de maintien de la paix, sans être expressément prévues par la Charte, n’ont cessé de se développer. Initialement, les opérations de maintien de la paix avaient pour objectifs principaux l’observation de cessez-le-feu et la séparation des forces à l’issue de conflits. Depuis la décennie 1990, on constate une évolution rapide vers une activité de « consolidation de la paix » qui recouvre un ensemble de tâches, militaires et civiles, visant à une sortie de crise durable (réintégration des anciens combattants dans la vie civile, renforcement de l’Etat de droit, promotion des droits de l’homme, assistance technique pour un développement démocratique…).
9. A la suite des expériences douloureuses de la FORPRONU en Bosnie et de l’ONUSOM en Somalie, les opérations des Nations unies de type « casques bleus » (c’est-à-dire menées sous l’égide et sous le commandement des Nations unies et financées par les contributions obligatoires) se limitent pour l’essentiel à des opérations ayant obtenu le consentement des parties principales au conflit et intervenant dans le cadre d’un accord entre celles-ci.
10. Les opérations autorisées, sous forme de forces multinationales mises à la disposition des Nations unies, conduites en vertu du chapitre VII et financées par les Etats participants, sont de plus en plus fréquentes lorsqu’il s’agit d’imposer la paix, le plus souvent dans des circonstances d’urgence humanitaire et lorsque le consentement des parties est inexistant ou incertain (par exemple la KFOR au Kosovo ou l’INTERFET au Timor oriental), ou bien dans le cadre de zones géographiques pour lesquelles des Etats intéressés décident de prendre en charge l’effort de stabilisation (par exemple, la FIAS en Afghanistan).
11. Dans son récent rapport sur l’application de la Déclaration du Millénaire⁵, le Secrétaire général de l’ONU reconnaît qu’« il existe des cas où il faut d’abord rétablir la paix et stabiliser la situation avant de pouvoir déployer une mission de maintien de la paix. Les ‘Casques bleus’ ne sont pas un instrument adapté à ce genre de cas ». « C’est pourquoi j’ai plaidé contre leur déploiement et pour le déploiement de forces multinationales placées sous le contrôle des nations chefs de file en Afghanistan, en Côte d’Ivoire, à Bunia en République démocratique du Congo et, tout récemment, au Libéria », précise le Secrétaire général. Mais « une fois que la situation a été stabilisée, une mission de maintien de la paix ‘robuste’ peut logiquement prendre la succession, à condition que des Etats membres disposant des moyens nécessaires acceptent de mettre leurs troupes à la disposition de l’Organisation ». Or on constate que, dans les faits, ce ne sont pas tant les pays dotés de moyens militaires substantiels que « le monde en développement » qui mettent leurs forces au service des opérations de maintien de la paix des Nations unies⁶.
12. En ce qui concerne le recours à la force par les Etats membres en vertu du principe de légitime défense (art. 51), il semble que la question se pose en des termes nouveaux pour plusieurs pays. Suite aux attentats terroristes du 11 septembre 2001, la nouvelle stratégie de sécurité nationale des Etats-Unis, publiée en septembre 2002⁷, fait état de la convergence de trois menaces représentées par les Etats voyous, les armes de destruction massive et le terrorisme international, et annonce que les Etats-Unis n’hésiteront pas à recourir à la force à titre préventif, pour se protéger. Au regard des nouvelles menaces à la sécurité, des voix s’élèvent pour demander aux Européens de débattre d’urgence d’un réexamen des règles régissant la légitimité de l’action militaire⁸. Le 10 septembre 2003, devant des membres du Parlement européen et des parlements nationaux, M. Solana a aussi évoqué le désir de certains Etats de réviser l’article 51 de la Charte des Nations unies, sans que ces Etats aient encore formulé précisément leurs intentions⁹.
13. Dans son discours devant l’Assemblée générale de l’ONU, le 23 septembre, le Secrétaire général M. Kofi Annan a indiqué que « l’article 51 de la Charte stipule que tous les Etats, s’ils sont l’objet d’une agression armée, peuvent exercer leur droit naturel de légitime défense. Mais jusqu’à présent, il a été entendu que lorsque les Etats vont au-delà de l’exercice de ce droit et décident d’employer la force pour contrer des menaces plus larges contre la paix et la sécurité internationales, ils ont besoin de la légitimité que seule l’Organisation des Nations unies peut octroyer. A l’heure actuelle, certains soutiennent que cette interprétation n’est plus valable, étant donné qu’une ‘agression armée’ au moyen d’armes de destruction massive pourrait être lancée à tout moment, sans avertissement, y compris par un groupe clandestin. Plutôt que d’attendre que cela se produise, affirment-ils, les Etats ont le droit et l’obligation d’employer la force d’une manière préemptive, même sur le territoire d’autres Etats, et même lorsque les armements qui pourraient être utilisés pour les attaquer sont encore au stade de la mise au point ».
14. M. Annan pense que « le Conseil doit se demander comment il réagira face à la possibilité que des États fassent usage de la force de manière préemptive pour répondre à des menaces qu’ils auront perçues. Ses membres devront peut-être ouvrir un débat sur les critères applicables à l’autorisation rapide de mesures coercitives pour faire face à certains types de menaces, comme par exemple des groupes terroristes équipés d’armes de destruction massive ».
15. En outre, il serait nécessaire que le Conseil commence à étudier sérieusement le meilleur moyen de répondre à des menaces de génocide ou d’autres violations massives des droits de l’homme. « Cette année, une fois de plus, face à des événements de ce type, en République démocratique du Congo et au Libéria, notre réponse collective a été hésitante et tardive », a souligné M. Annan. Il faut toutefois reconnaître qu’en raison du droit de veto des membres permanents du Conseil de sécurité, certains génocides ou violations flagrantes des droits de l’homme ne figureront jamais sur l’ordre du jour du Conseil de sécurité des Nations unies. De même, certaines violations du droit international sont susceptibles de faire l’objet d’un veto « protecteur » d’un des membres permanents.

2. Processus de réforme des opérations de maintien de la paix des Nations unies

16. L’ONU rassemble des Etats souverains. Ce qu’elle peut faire dépend donc du degré d’entente auquel ces derniers parviennent entre eux. Elle ne peut intervenir que lorsque les membres du Conseil de sécurité s’accordent pour agir, surtout les cinq membres permanents, chacun doté d’un droit de veto. Sans l’accord du Conseil de sécurité, rien ne peut être fait par l’Organisation.
17. Les Nations unies mènent actuellement 14 opérations de la paix avec 35 000 soldats et policiers. Dans chaque cas, si ses Etats membres lui demandent d’agir, l’ONU tente d’adapter sa réponse aux besoins et aux réalités politiques spécifiques. Au Timor oriental, il s’agissait de faciliter la transition vers la souveraineté, en Sierra Leone d’assurer la paix civile, en Afghanistan de soutenir le gouvernement de Kaboul, à Chypre, au Liban ou sur les hauteurs du Golan, de veiller aux lignes de démarcation, au Congo, d’éviter le retour au conflit régional et au génocide. A côté du rôle classique d’interposition d’observateurs pour faire respecter un cessez-le-feu entre belligérants, l’ONU est de plus en plus amenée à intervenir pour maintenir la paix dans des Etats faibles, en cours de désintégration¹⁰. Ce fut le cas dans les années 1990 en ex-Yougoslavie, en Asie centrale, dans le Caucase, en Somalie et dans la région des Grands Lacs. C’est encore le cas aujourd’hui en Afrique de l’Ouest (Sierra Leone, Côte d’Ivoire, Libéria, République démocratique du Congo, Ouganda) où le pouvoir central a implosé.
18. Le processus de réforme des opérations de maintien de la paix est en cours. Dès 1992, M. Boutros Boutros-Ghali, alors Secrétaire général de l’Organisation, avait publié l’« Agenda pour la paix »¹¹ dans lequel il définissait déjà les conditions qui déterminent le succès d’une opération : un mandat clair et réalisable ; la coopération des parties à l’exécution dudit mandat ; l’appui continu du Conseil de sécurité ; la volonté des Etats membres de fournir le personnel nécessaire, qu’il soit militaire et policier, ou civil, notamment les spécialistes ; un commandement efficace des Nations unies, au siège et sur le terrain ; un appui financier et logistique adéquat.
19. En 1995, un rapport de situation de M. Boutros Boutros-Ghali complétant l’Agenda pour la paix analysait l’évolution quantitative et qualitative des activités de l’ONU en matière de maintien de la paix et de la sécurité et rappelait que si la Charte des Nations unies autorise l’Organisation à prendre des mesures coercitives contre les responsables de menaces à la paix, de rupture de la paix ou d’actes d’agression, ni le Conseil de sécurité, ni le Secrétaire général n’ont la capacité de déployer, diriger, commander et contrôler les opérations menées à cet effet, sauf à une échelle très limitée¹².
20. Le rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations unies, présidé par M. Lakhdar Brahimi, ancien Ministre des affaires étrangères algérien, publié en août 2000, recommandait des changements radicaux dans la stratégie, la doctrine et les opérations de paix¹³. Les réformes entreprises sur la base du rapport dit Brahimi et des rapports subséquents¹⁴ visent à améliorer l’efficacité de l’outil que sont les opérations de maintien de la paix en touchant d’une part au rôle du secrétariat dans sa fonction d’analyse, de conception, de montage et de conduite des opérations, d’autre part à la préparation des éléments militaires et civils fournis par les Etats membres.
21. La plus grande partie des réformes de gestion et de structure concerne le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) du Secrétariat et a été adoptée par celui-ci en 2001 et 2002. Le DOMP a bénéficié d’une augmentation en personnel de près de 50%, notamment au sein du bureau du conseiller militaire, du Groupe de police civile et de l’Unité de formation.
22. Par ailleurs, l’accent a été mis sur le renforcement des capacités de déploiement rapide des opérations qui constitue l’une des recommandations phare du rapport Brahimi. L’ONU devrait se fixer comme objectif de pouvoir déployer une opération classique de « maintien » de la paix dans les 30 jours qui suivent l’adoption de la résolution par le Conseil de sécurité, et dans les 90 jours s’agissant d’opérations complexes (type Kosovo, comportant un volet important de « consolidation » de la paix). Pour ce faire, deux types de réformes ont été adoptées fin 2002 :

23. La part prise par le Conseil de sécurité dans cette restructuration concerne deux volets :

24. Les réformes de structures et de gestion sont à ce jour quasiment achevées. La mise en oeuvre du rapport Brahimi est entré dans une nouvelle phase, axée davantage sur les modalités pratiques d’application des réformes. A présent, l’effort devrait porter tout particulièrement sur les points suivants :

Un premier bilan sur la mise en oeuvre des recommandations du rapport Brahimi a été demandé pour la fin 2004 par le Comité spécial des opérations de maintien de la paix.

25. L’Organisation peut désormais planifier et déployer plus rapidement des missions et interagir avec toute une gamme de partenaires afin de fournir plus efficacement un ensemble de prestations militaires comme civiles. Les résultats de la réforme ont déjà été constatés sur le terrain, particulièrement au Kosovo et au Timor oriental, après les amères expériences vécues au cours des dix dernières années (Srebrenica, Rwanda, Angola ou Somalie). En deux ans, des progrès raisonnables ont donc été enregistrés. Plusieurs des réformes adoptées ont été directement appliquées, par exemple lors de la mise en place de la Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA) en mars 2002, à la fois dans la planification et la conduite de la mission (équipes pluridisciplinaires intégrées) ou bien encore lors du renforcement du mandat de la MONUC au Congo (Résolution 1493 du 28 juillet 2003), pour lequel les moyens nécessaires ont fait l’objet d’une étude préalable.
26. Mais il subsiste quelques problèmes¹⁵. L’idée de doter l’Organisation d’une meilleure capacité d’analyse stratégique pour aider à planifier les missions de façon plus cohérente a été écartée, surtout en raison des inquiétudes des pays en voie de développement. La création d’un « réservoir de forces militaires », indispensable si l’on veut mener sur la durée des opérations de grande envergure, pose aussi problème. Les Etats membres sont réticents en raison du coût afférent à tout sureffectif (même justifiable) au sein de leurs armées. Il manque aussi aux Nations unies les capacités de s’engager dans des contextes de « fragmentation régionale ».
27. En Afrique notamment, l’ONU comptait beaucoup sur des organisations régionales mais ces dernières n’ont pas encore été à la hauteur des attentes en matière de maintien de la paix. Les pays européens et les Etats-Unis poussent à ce que les pays africains viennent eux-mêmes à bout des conflits armés sur leur continent, si possible par le biais d’organisations régionales, en coordination avec les Nations unies. Cependant, ces dernières années, l’action régionale s’est avérée décevante faute d’unité de vues entre Africains et faute de moyens militaires substantiels et interopérables.
28. Au Libéria cependant, après la signature du cessez-le-feu à Accra le 17 juin 2003, par sa Résolution 1497 du 1^er août 2003, le Conseil de sécurité a autorisé la mise en place d’une force multinationale sous l’égide de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO). Face à la résurgence de la guerre civile, cette force, nommée ECOMIL, qui a compté jusqu’à 3 500 soldats essentiellement nigérians, a exercé son mandat du 1^er août au 1^er octobre 2003. La mission ouest-africaine a été relayée par la Mission de l’ONU au Libéria (MINUL) établie par la Résolution 1509 (2003) du 19 septembre 2003 afin d’appuyer le gouvernement provisoire suite au départ du Président Charles Taylor et de faciliter la mise en oeuvre d’un accord de paix global au Libéria. Malgré une réaction tardive et limitée de la part de la Communauté internationale, on observe un progrès par rapport à l’intervention internationale précédente au Libéria dans les années 1990¹⁶.
29. Récemment, en République démocratique du Congo (RDC), l’ONU a reçu le soutien de l’UE par le biais de l’opération Artémis. Depuis 1999, il y avait sur place des casques bleus agissant dans le cadre de la Mission de l’ONU en RDC. Suite à la forte dégradation de la situation sécuritaire et humanitaire en Ituri, le Conseil de sécurité des Nations unies a autorisé le déploiement d’une force intérimaire d’urgence (Résolution 1484 du 30 mai 2003). L’opération Artémis, menée sous l’égide de l’UE, a rempli les objectifs, volontairement limités, qui lui avaient été assignés : sécuriser l’aéroport de Bunia, stabiliser et améliorer la situation humanitaire, en coopération avec la MONUC. Elle a ainsi préparé le déploiement d’une force onusienne renforcée à partir de septembre 2003, sur la base de la Résolution 1493 du Conseil de sécurité du 28 juillet 2003. L’opération Artémis a constitué le premier cas concret de coopération militaire entre l’UE et les Nations unies. Cette force multinationale, qui avait la France pour nation cadre, comptait 2 000 hommes de 17 nationalités différentes : des Européens, mais aussi des Sud-Africains, des Canadiens et des Brésiliens. L’UE a fait rapport de son action aux Nations unies d’une manière approfondie au cours d’un débat public. Cette manière de procéder a été jugée extrêmement positive et gagnerait à servir d’exemple dans d’autres actions.
30. Précédemment au Timor oriental, l’action des Nations unies peut être qualifiée de succès. Ainsi, le Timor Leste (l’ancien Timor oriental) a pu prendre sa place parmi les Etats membres des Nations unies, grâce à l’Administration transitoire des Nations unies au Timor oriental (ATNUTO) qui a mené son mandat à bonne fin et laissé la place à une mission d’appui. Le Secrétaire général suggère d’ailleurs que le dispositif retenu en 1999 dans le cas du Timor Leste pourrait servir de modèle pour l’avenir. « En effet, le fait que les principaux éléments de la Force internationale au Timor oriental (INTERFET) menée par l’Australie soient demeurés sur place et rebaptisés ‘casques bleus’ a permis de passer en douceur à une force des Nations unies robuste et crédible, composée d’unités fournies tant par le monde développé que par le monde en développement »¹⁷.
31. En Afghanistan, les accords conclus lors de la Conférence de Bonn en décembre 2001 ont ouvert la voie à la création d’un partenariat entre l’Autorité intérimaire afghane, la Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (MINUA) et la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS/ISAF)¹⁸, mandatée par les Nations unies pour aider la nouvelle Autorité intérimaire afghane à générer un environnement sûr à Kaboul et dans ses environs en vue de soutenir les efforts de reconstruction de l’Afghanistan. La force internationale initiale (ISAF I) a été établie en vertu de la Résolution 1386 du Conseil de sécurité des Nations unies du 20 décembre 2001. Elle a d’abord été commandée pendant six mois par le Royaume-Uni. En vertu de la Résolution 1413, la Turquie a ensuite assumé le commandement de l’ISAF II jusqu’en février 2003. L’adoption de la Résolution 1444 du Conseil de sécurité des Nations unies en novembre 2002 a ouvert la voie à la prise conjointe de commandement de l’ISAF III par l’Allemagne et les Pays-Bas. A l’automne 2002, l’OTAN en tant que telle a commencé à s’impliquer en Afghanistan et le 16 avril 2003 le Conseil de l’Atlantique nord a décidé de renforcer le soutien de l’Alliance à l’ISAF en assumant le commandement, la coordination et la planification de l’opération (ISAF IV), ce qui fut fait à partir du 11 août 2003. Ainsi, pour la première fois, l’OTAN en tant que telle est impliquée dans des opérations militaires hors d’Europe.
32. Actuellement l’ISAF compte environ 5 800 hommes dont 3 600 soldats européens. Elle a contribué au renforcement de l’Autorité intérimaire afghane, tout en assurant la protection des agences onusiennes et des organisations non gouvernementales. Elle a aussi contribué à la formation des premières unités de la nouvelle armée nationale et de la police nationale. Cependant, comme le souligne le Secrétaire général, « la précarité de la paix en Afghanistan doit nous rappeler qu’il peut être crucial de consacrer à la deuxième année d’une opération de paix une attention et des efforts encore plus soutenus qu’à la première année, afin de consolider l’acquis de celle-ci »¹⁹. Il est désormais question de déployer des troupes en dehors de la capitale et d’augmenter les effectifs de l’ISAF. Pour sa part, l’UE s’est engagée lors de la conférence des donateurs à Dubaï le 21 septembre 2003 à fournir 50 millions d’euros afin de soutenir la police afghane et promouvoir la sécurité dans le pays. Cette somme s’ajoute aux 400 millions d’euros déjà affectés à la reconstruction du pays pour la période 2003-2004. La stabilisation de l’Afghanistan est ainsi le fruit de l’action conjointe de multiples acteurs, principalement des Nations unies assurant des tâches politiques, de l’OTAN responsable de la sécurité et de l’UE procurant une aide financière importante malgré sa faible visibilité politique. Comme le rappelle M. Annan, les défis lancés aujourd’hui à la paix et à la sécurité « exigent des réponses complexes et collectives qui ne sont possibles que si l’on dispose d’un réseau d’institutions multilatérales suffisamment dense et judicieusement utilisé »²⁰.
33. En Europe du Sud-Est²¹, l’ONU s’est fortement impliquée dans la stabilisation de la Bosnie et du Kosovo. Dans les deux cas, l’interaction entre les Nations unies et l’Union européenne a donné des résultats positifs. En Bosnie, dans le cadre de la Mission des Nations unies en Bosnie-Herzégovine (MINUBH) à la suite de la mission de la FORPRONU, le Groupe international de police (GIP) avait été créé par la Résolution 1035 du 21 décembre 1995 en vue de réorganiser la police locale. Ce dernier a cessé ses activités 31 décembre 2002 et, avec l’aval du Conseil de sécurité (Résolution 1396 du 5 mars 2002), une Mission de police de l’UE (MPUE) a pris le relais à partir de janvier 2003. Parallèlement, la Force de stabilisation de l’OTAN (SFOR), mise en place en 1996 à la suite de l’IFOR, avec l’autorisation du Conseil de sécurité (Résolution 1088 du 20 décembre 1996), est chargée de l’application des aspects militaires de l’Accord de paix. Les effectifs de la SFOR, initialement de 32 000 hommes, sont à présent d’environ 12 000 hommes, dont 7400 Européens et 2000 Américains. L’UE serait prête à prendre la relève de la SFOR en Bosnie-Herzégovine, si tel en était décidé, comme elle l’a déjà fait pour l’opération plus modeste de l’OTAN dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine.
34. Au Kosovo, par sa Résolution 1244 du 10 juin 1999, le Conseil de sécurité de l’ONU a autorisé la création de la Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK), qui agit sous l’autorité du Représentant spécial du Secrétaire général, poste actuellement occupé par M. Harri Holkeri (Finlande). L’ONU est responsable de l’administration civile comme de la police et de la justice, tandis que l’assistance humanitaire est gérée par le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et que la reconstruction économique relève de l’UE. Parallèlement, sur le plan militaire, sous le commandement unifié de l’OTAN, la force multinationale de paix au Kosovo (KFOR) est chargée de veiller à la sécurisation du Kosovo. A l’heure actuelle, la KFOR est composée d’un total de 20 500 soldats, dont 16 000 Européens et 2 000 Américains. Si certains observateurs estiment que la structure de coopération en « piliers » fonctionne relativement bien, d’autres soulignent la complexité et les risques d’incohérences, voire de duplications que cette structure suscite. Seule une chaîne de commandement unique, politique et militaire, permettrait d’éviter ces écueils.
35. En Irak, après la fin de la guerre, l’action de l’ONU est réduite au minimum en raison de l’insécurité. Le 14 août, la Résolution 1500 du Conseil de sécurité a approuvé la création, pour une période initiale de douze mois, de la Mission d’assistance des Nations unies pour l’Irak (MANUI). Mais le 19 août, un attentat au camion piégé a partiellement détruit le quartier général des Nations unies à Bagdad, qui a tué 23 personnes dont le représentant spécial des Nations unies, le diplomate brésilien Sergio Vieira de Mello. Les membres du Conseil de sécurité sont divisés sur la stratégie à suivre, notamment sur le calendrier de restauration de la souveraineté de l’Irak et sur l’ampleur du rôle des Nations unies dans l’après-guerre. Cependant, le 16 octobre, les quinze membres du Conseil de sécurité ont adopté à l’unanimité la Résolution 1511 qui autorise une force multinationale, sous commandement unifié, à prendre toutes les mesures nécessaires pour contribuer au maintien de la sécurité et de la stabilité en Irak, et ce pour une durée initiale d’un an. Les Etats membres sont priés de fournir des forces militaires à la force multinationale et les Etats-Unis, au nom de la force multinationale, devront rendre compte au Conseil de sécurité des efforts et progrès accomplis par cette force, qui aura notamment pour tâche de contribuer à la sécurité de la Mission d’assistance des Nations unies pour l’Irak. Il faut espérer que ces dispositions permettront de progresser dans la stabilisation du pays, nécessaire à sa reconstruction économique et politique.
36. Sur tous les continents, nous constatons donc l’importance vitale de l’action des Nations unies en faveur de la paix et de la sécurité, et ce malgré un bilan « manifestement mitigé »²². Nous observons aussi que l’ONU gagne en efficacité en travaillant en coopération avec d’autres organisations internationales susceptibles d’interagir avec elle et d’augmenter l’efficacité de son action. Les opérations de grande envergure et de longue haleine menées au Timor, au Kosovo ou en Afghanistan sont autant de laboratoires dont il ne faut pas manquer de tirer les enseignements positifs comme négatifs, pour progresser dans la mise en place de meilleures pratiques de coopération.

1. Fondements juridiques : Charte des Nations unies et place de l’ONU dans la stratégie de l’UE

37. Le chapitre VIII de la Charte des Nations unies est consacré aux organisations régionales. Son article 52, paragraphe 1 reconnaît expressément la compatibilité de la Charte et d’organisations régionales destinées à régler des affaires touchant au maintien de la paix, qui se prêtent à une action de caractère régional. L’article 53, paragraphe 1 prévoit l’utilisation par le Conseil de sécurité d’organismes régionaux pour l’application de mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, il interdit une action coercitive entreprise par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité. En outre, toute action d’organismes régionaux pour le maintien de la paix et de la sécurité est assortie d’une obligation de pleine information, en tout temps, du Conseil de sécurité (article 54). C’est ainsi, par exemple, que l’UEO a participé à la coalition lors de la guerre du Golfe (1990-1991) et est intervenue, de même que l’OTAN, pour mettre en oeuvre le blocus maritime de la Serbie et du Monténégro, dans la crise yougoslave²³. Dans le cadre du chapitre VIII de la Charte, l’UE est également susceptible d’intervenir sous mandat des Nations unies.
38. Le Traité sur l’Union européenne précise que « les Etats coordonnent leur action au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils défendent dans ces enceintes les positions communes. Au sein des organisations internationales et lors des conférences internationales auxquelles tous les Etats membres ne participent pas, ceux qui y participent défendent les positions communes » (article 19, paragraphe 1) et « tiennent ces derniers informés de toute question présentant un intérêt commun » (article 19, paragraphe 2). Ces obligations s’appliquent notamment à l’ONU et aux organisations des Nations unies. De plus, en ce qui concerne le Conseil de sécurité, le Traité sur l’UE dispose expressément que « les États membres qui sont aussi membres du Conseil de sécurité des Nations unies se concerteront et tiendront les autres États membres pleinement informés. Les États membres qui sont membres permanents du Conseil de sécurité veilleront, dans l’exercice de leurs fonctions, à défendre les positions et l’intérêt de l’Union, sans préjudice des responsabilités qui leur incombent en vertu des dispositions de la Charte des Nations unies » (article 19, paragraphe 2). Dans la pratique, les possibilités d’améliorer la mise en oeuvre concrète de l’article 19 sont encore importantes, ce qui permettrait de renforcer l’efficacité et la cohérence de l’action extérieure de l’UE. En outre, dans une récente communication²⁴, la Commission reconnaît que les Etats membres de l’UE qui siègent au Conseil de sécurité devraient « étudier des moyens plus systématiques d’honorer leurs engagements en vertu de l’article 19 du Traité sur l’Union européenne ». Encore faut-il qu’il existe une position européenne au préalable.
39. A côté des textes juridiques fondamentaux, certaines déclarations politiques de l’UE reconnaissent l’importance des Nations unies et définissent des modalités d’interaction renforcée entre les deux organisations en vue de favoriser la paix et la sécurité internationales. Dans les conclusions du Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999, dès le paragraphe 1, il est prévu que l’Union européenne renforcera sa capacité à contribuer à la paix et à la sécurité internationales, conformément aux principes de la Charte des Nations unies. Dans les conclusions du Conseil européen d’Helsinki des 10 et 11 décembre 1999, au paragraphe 26 : « L’Union reconnaît que le Conseil de sécurité des Nations unies est l’instance à laquelle il appartient en premier de veiller au maintien de la paix et de la sécurité internationales».
40. Lors du Conseil européen de Nice, les 7, 8 et 9 décembre 2000, le Secrétaire général/Haut Représentant pour la PESC et la Commission avaient fait des propositions pour la mise en place de partenariats plus efficaces, notamment avec les Nations unies dans le domaine de la prévention des conflits. Parmi les recommandations essentielles à court terme, ils recommandaient « d’intensifier la coopération avec les Nations unies » et :

41. A Göteborg, les 15 et 16 juin 2001, le Conseil européen a reconnu à nouveau la responsabilité première du Conseil de sécurité des Nations unies pour veiller au maintien de la paix et de la sécurité internationales (paragraphe 47 des conclusions de la présidence). Il a décidé de renforcer le dialogue politique et d’intensifier la coopération entre l’Union européenne et les Nations unies.
42. En 2003, conformément au souhait du Conseil européen, M. Solana a préparé un document définissant la stratégie globale de l’UE dans le domaine de la politique étrangère et de la sécurité. En 1999, à Washington, l’OTAN avait, elle aussi, défini sa stratégie globale dans un nouveau « Concept stratégique de l’Alliance »²⁶. Dans le document intitulé : «  Une Europe sûre dans un monde meilleur »²⁷, présenté au Conseil européen le 20 juin 2003 à Thessalonique, M. Solana dresse l’inventaire des nouvelles menaces dans le nouvel environnement international. Il faut faire face à la croissance du terrorisme, de la prolifération des armes de destruction massive, des Etats en déliquescence et de la criminalité organisée.
43. Face à ces menaces, l’UE se doit de poursuivre trois objectifs stratégiques prioritaires. Il s’agit d’étendre la zone de sécurité autour de l’Europe, de renforcer l’ordre international et de faire activement face aux menaces. Ceci a des implications politiques pour l’Europe. L’UE devra être plus active et plus cohérente dans la poursuite de ses objectifs stratégiques. Elle devra développer ses capacités et coopérer plus avec des pays partenaires. Dans le but de renforcer l’ordre international, le document rappelle que :

Au-delà, c’est toute une conception de l’ordre international qui est énoncée  en vue de mettre en place un ordre international fondé sur un véritable multilatéralisme.

44. Dans ce document, la coopération entre l’UE et l’OTAN occupe une place de choix, avec pour objectif de « renforcer l’ordre mondial ». Il est souligné que « les relations transatlantiques constituent un des maillons essentiels du système international, non seulement au regard de nos intérêts bilatéraux mais aussi parce qu’elles renforcent la communauté internationale dans leur ensemble. L’OTAN est une des expressions principales de cette relation. (…) La relation transatlantique est indispensable. En oeuvrant de concert, l’Union européenne et les Etats-Unis peuvent constituer une formidable force au service du bien dans le monde ».
45. M. Solana est chargé de « poursuivre l’examen des défis qui attendent l’UE en matière de sécurité, en étroite coopération avec les Etats membres et la Commission, afin de soumettre au Conseil Affaires générales et relations extérieures une stratégie de l’UE en matière de sécurité, qui sera adoptée par le Conseil européen en décembre. Cette stratégie, qui devrait également résumer les intérêts des Etats membres et les priorités des citoyens, constituerait un document évolutif ouvert au débat public et qui pourrait, s’il y a lieu, faire l’objet d’un réexamen »²⁸. Dans ce document, l’UE gagnerait à préciser plus avant l’importance et la nature de la coopération entre l’UE et l’ONU en matière de maintien de la paix et de sécurité.
46. L’UE a également défini des principes de base pour une stratégie contre la prolifération des armes de destruction massive qui prévoient « en cas d’échec des mesures politiques et diplomatiques, des mesures coercitives, y compris, en dernier ressort, le recours à la force, conformément à la Charte des Nations unies ». Selon l’UE, « le Conseil de sécurité des Nations unies devrait jouer un rôle central. (…) De ce point de vue, il convient de renforcer concrètement le rôle du Conseil de sécurité des Nations unies en tant qu’arbitre appelé à se prononcer en dernier ressort sur les conséquences du non-respect, ainsi que le prévoient les régimes multilatéraux. (…) »²⁹.
47. Dans le plan d’action corollaire, l’UE exprime le souhait que le Conseil de sécurité des Nations unies joue un rôle plus important dans la gestion de la menace que représentent les armes de destruction massive et propose d’étudier la possibilité de faire adopter par le Conseil de sécurité une résolution par laquelle ce dernier considérerait que la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs constitue une menace pour la paix et la sécurité internationales ³⁰.

2. Expériences de coopération « sur le terrain »

48. A Göteborg, les 15 et 16 juin 2001, le Conseil européen a précisé que les Balkans occidentaux, le Moyen-Orient et l’Afrique auraient « la haute priorité » dans la coopération renforcée entre l’UE et les Nations unies. Cet engagement a été tenu.
49. En Europe du Sud-Est, à la suite des échecs qu’elle a connus dans les années 1990, l’Union européenne a considérablement renforcé sa présence, ces dernières années, dans la région encore fragile des Balkans. Fait important, l’Union européenne a pris le relais des Nations unies en ce qui concerne la mission de police en Bosnie-Herzégovine (MPUE), depuis le 1^er janvier 2003. Elle a aussi pris la relève de l’OTAN pour ce qui est de l’opération militaire dans l’ARYM (opération Concordia), à compter du 31 mars 2003. Au Kosovo, le pilier UE (reconstruction économique) de la mission des Nations unies au Kosovo (MINUK) agit en complémentarité avec l’administration intérimaire, la Commission et les Nations unies poursuivant actuellement une coopération fructueuse dans la mise en oeuvre de normes et d’une législation compatibles avec l’UE.
50. En ce qui concerne le conflit israélo-palestinien, l’ONU et l’UE tentent d’interagir avec d’autres acteurs internationaux. En dépit de l’acuité des tensions actuelles, le Quatuor (Etats-Unis, ONU, Russie, UE) accorde toujours un fort soutien politique au plan de paix matérialisé par sa « feuille de route », rendue publique le 30 avril 2003³¹. Parallèlement à nos travaux, le rapport sur « la sécurité en Europe et la stabilisation du Moyen-Orient », présenté au nom de la Commission politique par Mme Durrieu³², analyse dans les détails les derniers développements de ce conflit et formule des recommandations en faveur de la paix dans cette région.
51. Pour ce qui est de l’Afrique, le 14 mai 2001, l’UE avait déjà adopté une position commune en faveur de la prévention, de la gestion et du règlement des conflits en Afrique et confirmé la volonté de l’UE et de ses États membres de contribuer à renforcer les capacités africaines de maintien de la paix.
52. Le 12 juin 2003, le Conseil de l’UE a approuvé le lancement de l’opération Artémis en République démocratique du Congo (RDC), dans la province de l’Ituri (Nord-Est). Il s’agissait de la première opération autonome de l’UE (sans recours aux moyens de l’OTAN) et de la première opération militaire de l’UE en dehors de l’Europe. Cette première opération militaire de l’Union européenne sur le continent africain a permis de stabiliser la situation à Bunia, en appuyant la force de maintien de la paix de l’ONU (MONUC). Ce mandat, confié par la Résolution 1484 du Conseil de sécurité des Nations unies à une force de réaction rapide sous commandement français (1 500 soldats), a pris fin le 1^er septembre 2003. La MONUC renforcée a pris la relève. Comme le constate le dernier rapport annuel du Conseil à l’Assemblée, l’opération Artémis « a donné un élan vigoureux à la coopération entre l’Union européenne et les Nations unies. La décision rapide de l’Union européenne de participer à une Action commune à partir de l’analyse de la menace effectuée par son Centre de situation représente un nouveau départ en termes de capacité de réaction militaire »³³.
53. Le Conseil de l’UE³⁴ s’est félicité de l’excellente coopération entre l’Union européenne et les Nations unies dans la gestion de cette crise et s’est engagé à ce que l’engagement de l’Union européenne se poursuive sous d’autres formes (soutien technique et financier à l’Administration intérimaire de l’Ituri ; soutien au processus de désarmement, de démobilisation et de réintégration ; préparation d’un programme de réhabilitation socio-économique de l’Ituri, etc.) et en utilisant l’ensemble de ses instruments pour soutenir le processus politique en cours (actions dans le secteur de la police ; contribution significative au financement des efforts d’aide et de développement de la RDC ; soutien au processus électoral). Dans ce contexte, le Conseil a adopté le 9 juillet un programme de soutien stratégique à la RDC d’un montant de 205 millions d’euros.
54. Plus largement et sur la durée, l’UE est prête à soutenir et appuyer les efforts déployés par l’Union africaine pour mettre sur pied une architecture de sécurité globale en Afrique, en coordination avec les Nations unies. L’UA s’efforce notamment de mettre en oeuvre son nouvel Agenda pour la paix et la sécurité et de rendre opérationnelle une force multinationale intérimaire d’urgence. On peut cependant s’interroger sur son aptitude réelle à s’affranchir des blocages, résultant de luttes intestines ou d’affinités personnelles entre certains dirigeants africains, pour agir chaque fois que la paix est menacée sur le continent. Quoi qu’il en soit, l’UE a déjà apporté une contribution de 12 millions d’euros en faveur du nouvel Agenda pour la paix et la sécurité de l’UA. Elle veut promouvoir la coordination et les liens opérationnels avec les organisations sous-régionales africaines. Ainsi le Conseil encourage la Commission à prévoir une assistance ponctuelle, mobilisable à court terme, pour les opérations en faveur de la paix en cours en Afrique (Côte d’Ivoire, Libéria, Burundi, RDC, etc.).
55. A terme, les capacités et la volonté d’intervention militaire de l’UE devraient aller croissant et l’UE pourrait jouer un rôle utile en fournissant aux Nations unies comme à l’OSCE³⁵ les capacités de réaction rapide que celles-ci ne possèdent pas. Les Nations unies réussissent en général à rassembler des soldats de la paix en quantité suffisante. Ce qu’elles peinent à trouver, ce sont des forces d’intervention capable de s’envoler pour une zone de crise dès les premiers bains de sang. Par exemple, les Nations unies ont été incapables d’agir suffisamment rapidement au Timor oriental en 1999. Le renforcement des capacités européennes de réaction rapide fait partie des objectifs fixés par MM. Blair et Chirac lors du sommet du Touquet³⁶, en février 2003, au cours duquel ils sont convenus que l’UE devrait être capable de déployer des forces aériennes maritimes et terrestres dans des délais très brefs, de 5 à 10 jours. Les Européens ont donc besoin de plus de troupes professionnelles, rapidement disponibles et de forces spéciales entraînées à utiliser les sources de renseignement. A cet égard, les mécanismes de partage du renseignement seront cruciaux en vue d’assurer la réussite des opérations militaires de l’UE.

3. Les jalons d’une relation renforcée entre l’ONU et l’UE

56. Le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe³⁷ contient plusieurs dispositions ayant trait aux relations entre l’ONU et l’UE. L’UE veut mener sa politique étrangère et de sécurité en conformité avec les principes de la Charte des Nations unies. Cette volonté est inscrite à la fois dans le Traité sur l’UE et dans le projet de Constitution européenne (Cf. articles I-3.4 ; I-40.1 et 7 ; III-193.2.c).
57. L’article III-206.2, deuxième paragraphe du projet de Constitution, reprend l’article 19.2, deuxième paragraphe, du Traité sur l’UE tel qu’il résulte des négociations de Nice. Il est convenu que les Etats membres qui sont aussi membres du Conseil de sécurité se concertent, tiennent les autres membres pleinement informés et défendent les positions et les intérêts de l’Union. Dans la pratique, pour intensifier cette concertation, il faudrait une volonté politique plus forte entretenue par des mécanismes renforcés de concertation.
58. Fait nouveau, les Etats membres qui sont aussi membres du Conseil de sécurité sont tenus également d’informer pleinement le ministre des affaires étrangères. Nouveauté plus substantielle encore, lorsque l’Union a défini une position sur un thème à l’ordre du jour du Conseil de sécurité des Nations unies, les États membres qui y siègent demandent que le ministre des affaires étrangères de l’Union soit invité à présenter la position de l’Union (article III-206.2, troisième paragraphe). Ainsi, on peut espérer que la désignation d’un ministre européen des affaires étrangères donnera une impulsion supplémentaire à l’élaboration de positions communes cohérentes au sein de l’UE et à leur présentation aux Nations unies.
59. L’article III-229 précise que « l’Union établit toute coopération utile avec les Nations unies, le Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (…) » (paragraphe 1). «  Elle assure en outre les liaisons opportunes avec d’autres organisations internationales » (paragraphe 2). « Le ministre des affaires étrangères de l’Union et la Commission sont chargés de la mise en oeuvre du présent article » (paragraphe 3).
60. L’Article III-214.3 dispose que « le Conseil de sécurité des Nations unies est immédiatement informé de toute agression armée ainsi que des mesures prises en conséquence ». Mais il faudrait aller plus loin. Dans sa Résolution n° 115 sur la politique de sécurité d’une Europe élargie – contribution à la Convention³⁸, l’Assemblée,

61. Lors du Conseil Affaires générales et relations extérieures du 21 juillet 2003, l’UE a fait le point sur le développement de la coopération entre l’UE et les Nations unies en matière de gestion des crises et est parvenue aux conclusions importantes suivantes :

62. En matière de politique européenne de sécurité et de défense, l’UE vise tout particulièrement à assurer la protection des civils au cours des opérations de gestion de crise dirigées par l’UE, dans le cadre de sa coopération avec les Nations unies en matière de gestion des crises :

63. Par ailleurs, les 15 et 16 juin 2001, à Göteborg, le Conseil européen avait émis le souhait d’améliorer la coopération entre l’UE et les Nations unies par « la conclusion d’accords-cadres entre la Communauté européenne et les organisations pertinentes des Nations unies » (Conclusions de la présidence, paragraphe 53). Par la suite, le 29 avril 2003, un nouvel accord-cadre financier et administratif a été signé entre les Nations unies et la Commission européenne, qui régit le financement par la Communauté d’opérations des Nations unies et qui s’appliquera au Secrétariat de l’ONU et aux agences et programmes des Nations unies désireux de bénéficier des ressources de la Commission.
64. Enfin, en se fondant sur les expériences de coopération réussies entre les Nations unies et l’UE, la récente déclaration conjointe des deux organisations sur la coopération dans le cadre de la gestion des crises⁴⁰ propose la mise en place d’un mécanisme consultatif conjoint au niveau opérationnel afin d’examiner les moyens d’améliorer la coordination et la compatibilité mutuelles dans les domaines de la planification, de la formation, de la communication et des meilleures pratiques (voir annexe II).

1. Réformer les Nations unies : une nécessité urgente

65. Comme le soulignait déjà un récent rapport de l’Assemblée⁴¹, le rôle des Nations unies est un grand enjeu pour l’avenir. Or, compte tenu du nouvel environnement mondial, les Nations unies ne pourront pas faire l’économie d’une réforme en profondeur, surtout en matière de maintien de la paix. Cette réforme spécifique s’inscrit dans le processus de réforme plus large des Nations unies dans leur ensemble. Dès 1997, M. Kofi Annan, actuel Secrétaire général des Nations unies, avait publié son programme pour la réforme⁴². En 2002, il avait proposé un programme pour aller plus loin dans le changement en vue de renforcer l’ONU⁴³ et d’en faire un instrument plus efficace pour réaliser les objectifs prioritaires pour le nouveau siècle, énoncés dans la « Déclaration du Millénaire » des Nations unies, adoptée le 6 septembre 2000 par les chefs d’Etat et de gouvernement⁴⁴.
66. Dans son discours devant l’Assemblée générale de l’ONU, le 23 septembre 2003, le Secrétaire général M. Kofi Annan, a insisté sur le fait qu’il ne fallait pas « craindre de nous interroger sur la pertinence et l’efficacité des règles et instruments dont nous disposons ». A propos de l’élargissement du Conseil de sécurité, à l’ordre du jour de l’Assemblée pendant plus de dix ans, Kofi Annan a souligné que si tous les Etats membres étaient favorables à l’élargissement du Conseil, il n’existait pas d’accord sur ses modalités. Le Secrétaire général a souligné que la difficulté de l’exercice ne pouvait excuser, aux yeux des peuples, l’incapacité des dirigeants politiques à le réaliser.
67. Rappelant également ses suggestions d’étendre la réforme à l’Assemblée, qui a besoin d’être renforcée, au Conseil économique et social et au Conseil de tutelle dont les rôles pourraient être repensés, il a indiqué qu’il allait créer un Groupe de haut niveau composé de personnalités éminentes⁴⁵, chargé d’étudier les questions qui mettent en jeu la paix et la sécurité, les réponses à apporter, le fonctionnement des principaux organes de l’ONU et leurs interactions. Le Groupe devra également formuler des recommandations sur une réforme de l’ONU qui aboutirait à son renforcement et présenter son rapport d’ici au début de la prochaine session de l’Assemblée en septembre 2004. Le Secrétaire général a conclu que « les Nations unies sont loin d’être un instrument parfait mais c’est un instrument précieux ».
68. Il faudrait réformer la composition et le fonctionnement du Conseil de sécurité, auquel l’article 24 de la Charte confère la « responsabilité principale » du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Mais, comme le souligne Kofi Annan, depuis près de dix ans, les Etats membres ne parviennent pas à une formule qui permettrait d’accroître la composition du Conseil. Il conviendrait de prendre en compte la situation réelle du monde et de rendre le Conseil plus représentatif en l’élargissant à de nouveaux membres, permanents comme non permanents. Mais il faudrait aussi parallèlement que le Conseil dispose de la capacité de prendre des décisions promptes et réalistes et démontre sa volonté de les mettre en oeuvre.
69. Dans le domaine de la sécurité internationale, deux tendances intéressantes se dessinent actuellement au sein de l’ONU : une tendance à la « juridictionnalisation » des conflits et une tendance à la régionalisation de leur règlement. Pour la première tendance, l’apparition de la Cour pénale internationale⁴⁶ traduit en ce début de XXI^e siècle un progrès réel, même si les Etats-Unis et plusieurs pays européens divergent sur la question de l’immunité de leurs ressortissants et particulièrement celle de leurs soldats engagés dans des opérations de maintien de la paix.
70. En ce qui concerne la deuxième tendance, celle du regroupement régional, on constate que le phénomène de régionalisation, bien que positif (pays de l’UE dans les Balkans, pays de l’ANASE⁴⁷ – dont l’Australie – au Timor oriental, pays de la CEI⁴⁸ – dont la Russie – dans le Caucase), ne suffit pas à assurer la paix et la sécurité, surtout sur le continent africain (Unité africaine (UA), CEDEAO⁴⁹ – en dépit du rôle notable mais limité du Nigéria ou de l’Afrique du Sud). Pour diminuer les délais de réaction, il est pourtant parfois utile de pouvoir faire appel aux forces des organisations régionales telles que l’UE (au Congo) ou la CEDEAO (au Libéria) ou l’OTAN (en Afghanistan). Néanmoins, le recours à une organisation régionale n’est pas toujours la panacée. Dans tous les cas, l’intervention militaire internationale voit difficilement le jour. Et s’il existe une ou des puissances régionales, celles-ci s’intéressent surtout à leur « proche étranger », soit pour coordonner une intervention, soit au contraire pour la bloquer si tel est leur intérêt national. Certains préconisent aussi le recours plus fréquent par les Nations unies au concept de nation-cadre pour des opérations multinationales militaires ou civiles⁵⁰. Il conviendrait d’élaborer des procédures efficaces de coopération entre l’ONU et les forces militaires nationales ou mandatées par une organisation régionale. Il faudrait aussi envisager la création et l’utilisation d’une force propre à l’ONU.
71. Une véritable refonte de la Charte des Nations unies, voire la convocation d’une nouvelle conférence constituante, similaire à celle de San Francisco ouverte le 25 avril 1945, ne fait pas l’unanimité malgré les appels de certains juristes⁵¹. Mais au-delà de la polémique sur la nécessité d’une révision des dispositions de cette Charte, il faut avant tout s’interroger sur la fidélité des Etats à l’esprit de la Charte et sur leur volonté politique d’agir ensemble de manière efficace et crédible, au besoin en ayant recours à la force pour défendre les principes de la Charte. C’est dans ce cadre qu’une Europe unie pourrait jouer un rôle décisif pour favoriser la réforme des Nations unies et pour renforcer leur rôle en faveur de la paix.

2. Renforcer le rôle des Nations unies en faveur de la paix : une initiative européenne

72. L’Europe doit conduire une réflexion commune sur la réforme des Nations unies. Les Européens doivent lutter pour que le Conseil de sécurité puisse agir efficacement et que ses décisions soient respectées. La France et le Royaume-Uni sont membres permanents du Conseil de sécurité mais d’autres pays européens y siègent régulièrement. C’est actuellement le cas de l’Allemagne, de la Bulgarie et de l’Espagne. Les Européens doivent s’accorder à promouvoir les positions européennes au sein du Conseil de sécurité des Nations unies, comme cela est inscrit dans le Traité sur l’UE (article 19.2) et repris dans le projet de Constitution européenne (Cf. article III-206.2).
73. Au sein de l’Assemblée générale, les pays européens réussissent plus facilement à parler d’une seule voix et à adopter des positions communes (ce qui arrive pour près de 95% des résolutions⁵²). C’est au sein du Conseil de sécurité que la coordination est la plus ardue car, face aux enjeux importants de pouvoir, chaque Etat défend avant tout ses intérêts nationaux. Aussi les votes divergents des pays européens membres du Conseil de sécurité sont-ils fréquents. Il convient néanmoins d’assurer très en amont une concertation généralisée et institutionnalisée, au sein de l’UE, sur les sujets susceptibles de faire l’objet de décisions lors de grandes conférences ou de réunions des instances des Nations unies, en particulier du Conseil de sécurité. Il est en effet indispensable que, sur des questions précises, les pays de l’UE adoptent un nombre croissant de positions communes au sein des instances des Nations unies. De plus, anticipant sur l’élargissement imminent de l’Union, il faudrait dès maintenant associer pleinement les pays adhérents et candidats à l’UE aux réunions de concertation organisées en vue d’aboutir à de telles positions communes.
74. Dans le cadre de la stratégie de l’UE en matière de sécurité, qui devrait être adoptée par le Conseil européen de décembre, document qui définira les valeurs et les intérêts européens en matière de paix et de sécurité, les pays européens devraient être plus ambitieux et développer une vision commune quant au rôle que devraient jouer les Nations unies et l’UE dans des situations comme celle de l’après-guerre en Afghanistan ou en Irak.
75. L’Europe se doit de répondre vigoureusement à l’appel du Secrétaire général de l’ONU en faveur de changements radicaux afin de renforcer les Nations unies. Pour ce faire, elle devrait agir pour :

76. La déclaration conjointe sur la coopération entre les Nations unies et l’UE dans le cadre de la gestion des crises, signée le 24 septembre (voir annexe II), est un premier jalon dans ce sens. Il en va de même pour le plan d’action (voir annexe III), figurant dans la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée : « Union européenne et Nations unies : le choix du multilatéralisme » en date du 10 septembre 2003, qui mériterait une mise en oeuvre intégrale et rapide. Le Parlement européen, lui aussi, est en train de faire des propositions concrètes très constructives en vue de renforcer la coopération entre l’UE et l’ONU⁵³.
77. Sur le plan opérationnel, les pays européens devraient adopter des normes opérationnelles communes et intensifier les contacts de travail entre l’UE et l’ONU, en particulier dans les domaines des exercices militaires et des leçons tirées des expériences passées, notamment en Bosnie, au Kosovo et au Congo. Il serait aussi très utile de donner un rôle plus important au Centre de situation de l’UE en vue de coordonner avec l’ONU les analyses sur les zones géographiques les plus préoccupantes pour la paix et la sécurité.
78. Il serait bon d’insérer dans le projet de Traité constitutionnel, qui sera approuvé par les gouvernements participant à la Conférence intergouvernementale, la disposition selon laquelle « l’Union est prête à mettre des capacités militaires à la disposition des Nations unies pour la mise en oeuvre de mesures coercitives en cas de menace contre la paix, conformément au chapitre VII de la Charte des Nations unies ».
79. Il faut enfin espérer que la proposition de création d’un poste de ministre des affaires étrangères faite par la Convention sur l’avenir de l’Europe sera acceptée par les gouvernants européens à l’issue de la Conférence intergouvernementale. Une telle personnalité politique pourrait présenter les positions de l’Union, notamment si le thème en question venait à figurer à l’ordre du jour du Conseil de sécurité des Nations unies, ce qui constituerait un progrès appréciable.
80. Ces quelques pistes n’ont pas vocation à être exhaustives et gagneront à être précisées et approfondies dans les travaux ultérieurs de l’Assemblée.

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ANNEXE I 

1. Il y a dix ans, l’Assemblée soutenait déjà l’idée d’« un renforcement des méthodes de travail de l’ONU et de la création d’un commandement plus efficace de ses opérations » et recommandait au Conseil « d’appuyer et de renforcer l’action de l’ONU, actuellement engagée dans une série de conflits régionaux qui la confrontent à une grave crise de responsabilité ». En réponse aux recommandations de l’Assemblée, le Conseil se montrait d’ailleurs « conscient de la lourde responsabilité qui incombe aux Nations unies dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationale » et constatait que « les Etats membres appuient et renforcent l’action de l’ONU par leurs contributions qui revêtent des formes diverses »⁵⁴.
2. En mai 1993, dans un rapport spécifiquement consacré aux opérations des Nations unies, l’Assemblée exprimait son désir de voir l’UEO aider les Nations unies sur le plan opérationnel et se déclarait explicitement « résolue à apporter son soutien à l’autorité de l’Organisation des Nations unies ainsi qu’aux initiatives visant à la rendre beaucoup plus efficace », tout en

Simultanément, par sa Résolution n° 89, l’Assemblée « invite les parlements des pays membres, associés et observateurs, à soutenir les Nations unies et les idées générales exposées dans 1’Agenda pour la paix ».

Dans sa réponse à l’Assemblée, le Conseil « reconnaît pleinement l’importance de promouvoir la coopération avec l’ONU afin de soutenir son action au service de la sauvegarde de la paix internationale et de lui donner les moyens nécessaires pour mener des opérations de maintien de la paix dans les conditions d’efficacité requises »⁵⁵.

3. L’Assemblée sera également attentive aux conséquences de l’opération menée par les Nations unies en Somalie, « en voie de dégénérer d’une façon qui risque de porter tort à l’autorité des Nations unies »⁵⁶. Elle appellera alors le Conseil à se « réunir d’urgence en vue de coordonner les efforts des pays membres pour obtenir que l’action entreprise en Somalie respecte les principes gouvernant l’action des Nations unies ».
4. En novembre 1993, dans un autre rapport traitant des relations politiques entre les Nations unies et l’UEO, l’Asse