DOCUMENT A/1837

2 décembre 2003

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Le suivi parlementaire des conclusions de la Convention sur l’avenir de l’Europe et des travaux de la Conférence intergouvernementale –Débats et réponses aux questions parlementaires dans les pays de l’UEO

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Document A/1837

2 décembre 2003

Le suivi parlementaire des conclusions de la Convention sur l’avenir de l’Europe et des travaux de la Conférence intergouvernementale –Débats et réponses aux questions parlementaires dans les pays de l’UEO

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RAPPORT¹

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¹ Adopté par la commission à l’unanimité le 3 novembre 2003.

²Membres de la commission : M. Debarge (président) ; Mme Castro Masaveu, Lord Russell-Johnston (vice-présidents) ; M. Adam, Mme Agudo Cadarso, M. Banks (remplaçante : Mme McCafferty), Baroness Billingham (remplaçant : Foulkes), Mme Bousakla, MM. Budin, Duivesteijn (remplaçant : Dees), Mmes Eymer, Fernández Capel Baños (remplaçant : Fernandez Aguilar), M. Graas, Mmes Jäger, Katseli, MM. Legendre, Loncle, Martins, Masson, Naro, Occhetto (remplaçant : Crema), Pavlidis, Ramoudt, Selva, Mme Smith (remplaçant : Vis), MM. Vieira, van Winsen, Wodarg.

Membres associés : MM. Gawlowski, Gülçiçek, Gündüz Irfan, Gündüz Süleyman, Kaminski, Kelemen, Mme Kosa Kovacs, MM. Lorenz, Mme Novakova, M. Reikvam, Mme Roithova, N…, N…

N.B. Les noms des participants au vote sont indiqués en italique.

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RÉSOLUTION N° 118¹

L’Assemblée,

(i) Ayant suivi attentivement les travaux de la Convention sur l’avenir de l’Europe et rappelant sa précédente contribution contenue dans la Résolution n° 109 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne et plus particulièrement dans la PESD ;

(ii) Inquiète de la fluidité des informations imprécises et parfois contradictoires que publie la presse sur les réformes en matière de sécurité et de défense en Europe telles qu’elles sont à l’ordre du jour de la Conférence intergouvernementale ;

(iii) Soulignant le rôle qui revient aux parlements nationaux, seuls représentants légitimes de la volonté des citoyens des Etats membres dans le processus de prise de décision européen ;

(iv) Rappelant la Résolution n° 117 adoptée par sa Commission permanente le 22 octobre 2003, dont le texte est annexé au présent rapport,

INVITE LES PARLEMENTS NATIONAUX

1. A persévérer dans le suivi de la Conférence intergouvernementale, en particulier pour la partie de ses travaux concernant les futures institutions chargées de l’élaboration et de la gestion d’une politique de sécurité et de défense commune ;
2. A défendre le rôle qui leur revient dans le cadre des procédures décisionnelles européennes, en rejetant les solutions qui ne leur accorderaient que le droit d’être représentés de façon occasionnelle au niveau de l’Union européenne, sans structure ni mandat ;
3. A appeler l’attention des commissions parlementaires compétentes sur le contenu de la Résolution n° 117 adoptée par la Commission permanente le 22 octobre 2003 ;
4. A lancer une campagne d’information pour mieux sensibiliser l’opinion publique et en particulier les électeurs en vue de les préparer à participer aux décisions qui marqueront un tournant historique pour les institutions européennes.

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EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Le présent rapport se propose d’informer l’Assemblée sur les suites données dans les parlements nationaux aux travaux de la Convention sur l’avenir de l’Europe et de la Conférence intergouvernementale. Il convient de souligner l’engagement des membres des parlements face à cette tâche historique. En effet, les représentants parlementaires nationaux à la Convention, majoritaires par rapport à d’autres catégories (ils étaient 56 sur 105 conventionnels), se sont révélés un groupe actif et soudé, surtout grâce aux liens jamais interrompus avec leurs assemblées d’origine. Ils se sont montrés, selon le Président Giscard d’Estaing, « la composante la plus ouverte, la moins figée dans ses conceptions et la moins portée à faire passer avant toute chose des intérêts institutionnels ou nationaux particuliers. Ils ont de ce fait joué un rôle important pour maintenir un esprit de dialogue et de compromis, facilitant ainsi notablement le consensus final ».
2. Or, nous sommes entrés aujourd’hui dans une phase décisionnelle bien différente. La Convention termine ses travaux et la Conférence intergouvernementale se déroule loin du débat démocratique auquel on a assisté jusqu’à présent. De plus, trois des quatre composantes de la Convention (membres des gouvernements, de la Commission européenne et du Parlement européen) exercent, de manière différente, un rôle actif dans cette phase, et seuls les parlementaires nationaux en sont exclus. A ce propos, le sénateur Hubert Haenel a rappelé le devoir de vigilance des parlements nationaux :

3. Les parlements nationaux ont suivi de près le travail de leurs représentants à la Convention dans le domaine du contrôle, selon les procédures déjà utilisées lors de la mise en place de cet organisme. Nous avons suivi les débats jusqu’à la mi-novembre 2002 dans le rapport (Document 1802) présenté à la session de l’Assemblée de l’UEO le 4 décembre dernier par Mme Agudo Cadarso, qui s’est intéressée particulièrement aux problèmes des futures institutions de la PESD et au rôle des parlements nationaux.
4. Reprenant le fil de nos comptes rendus, nous commencerons d’abord par le Royaume-Uni. Dans un discours clé prononcé à Cardiff le 28 novembre 2002, le Premier ministre britannique, Tony Blair, avait fait remarquer de manière générale que si l’Europe entend lutter contre la criminalité et l’immigration illicite, introduire une réforme économique et disposer d’une politique de sécurité et de défense plus efficace, elle devrait pousser l’intégration plus avant. A propos des travaux de la Convention, il avait ajouté que pour le Royaume-Uni, l’objectif était une Europe forte, efficace et démocratique, ce qui implique sa consolidation à tous les niveaux – Conseil, Commission, Parlement et Cour de justice. En ce qui concerne plus précisément la politique étrangère européenne, il s’était exprimé en ces termes :

5. Le 2 décembre 2002, les parlementaires britanniques ont examiné les travaux de la Convention avec le représentant officiel du gouvernement, Peter Hain, Ministre du pays de Galles au Foreign Office. M. Hain a insisté à nouveau sur la nécessité d’une nouvelle constitution européenne, idée exprimée par M. Blair la semaine précédente. Une telle constitution « devra comporter un bref préambule mobilisateur. Elle devra dire précisément ce qu’est l’UE, ce que sont ses objectifs et ses valeurs, et qui fait quoi, afin de mettre un terme à l’incompréhension entre l’UE et ses citoyens (…) ». A propos du projet de texte constitutionnel présenté par le Président de la Convention, Valéry Giscard d’Estaing, M. Hain a souligné qu’il s’appuyait sur le principe de base d’une « union d’Etats souverains, non sur un projet de super-Etat fédéral ». Le texte reflète la proposition du gouvernement britannique de créer « un mécanisme subsidiaire permettant aux parlements nationaux de suivre les nouvelles propositions de l’UE afin de garantir qu’elle n’agit que là où il le faut. »
6. Dans la suite des débats, Michael Ancram, porte-parole de l’opposition pour les affaires étrangères, a déclaré, au nom du parti conservateur, qu’il saluait les propositions sur la subsidiarité et les travaux de la Commission de contrôle des affaires européennes, mais qu’il considérait qu’elles n’allaient pas suffisamment loin. Selon lui, « dans l’idéal, tous les parlement nationaux devraient être dotés d’une commission de contrôle législatif de l’UE, qui examine les propositions législatives avant qu’elles soient présentées au Conseil des ministres et au Parlement européen (…). Nous continuons de proposer le remplacement de notre représentant au COREPER par un nouveau ministre chargé des affaires européennes (…) ». La position affirmée par le gouvernement, favorable à une union d’Etats membres souverains, et son rejet de la proposition relative à un super-Etat fédéral, a été soutenue par un grand nombre de parlementaires, parmi lesquels Ian Davidson. En outre, l’idée d’élire le Président du Conseil, préconisée par des parlementaires britanniques et d’autres nationalités, a été incluse également dans le projet de texte présenté par le Président de la Convention. Chris Bryant a ajouté que « si l’UE avait un Président élu pour cinq ans, elle cesserait d’avancer par à-coups, comme c’est généralement le cas actuellement, ce qui constituerait un avantage considérable. »
7. Lors d’une séance consacrée le 11 décembre aux affaires européennes, le ministre des affaires étrangères, Jack Straw, s’est exprimé en ces termes :

8. Michael Ancram a maintenu qu’il n’existait ni politique étrangère, ni politique de défense « européenne » et qu’« on ne peut contraindre l’Europe à la conformité ; or c’est précisément ce que le gouvernement, souvent de façon furtive et très progressive, cherche à faire. (…) Quoi qu’il en dise, le gouvernement recherche l’unité politique, peut-être pas avec autant d’acharnement que Romano Prodi, mais avec autant d’opiniâtreté. » Il a déclaré par la suite : « ou bien une politique étrangère unifiée finira par se réduire au plus petit dénominateur commun ou bien elle cherchera à imposer aux pays membres des politiques étrangères qu’ils ne sont pas disposés à accepter. En outre, la politique étrangère unifiée que propose le Premier ministre n’est pas étayée par les moyens nécessaires pour la mettre en oeuvre et ce n’est pas en renforçant les pouvoirs du Haut représentant que l’on y parviendra. »
9. Après avoir reçu les félicitations d’un certain nombre de parlementaires pour « le rôle personnel qu’il a joué dans le processus d’élargissement », le Premier ministre a déclaré devant le parlement le 16 décembre qu’il était ressorti des débats au sein de la Convention européenne « que la plupart des gens s’accordent sur la nécessité d’apporter des changements fondamentaux dans le fonctionnement de l’Europe. Il est intéressant de noter que, lorsque le Président Giscard d’Estaing s’est adressé au Conseil, il a fait clairement comprendre que nous devions renforcer toutes les instances de l’Union européenne, Conseil européen compris ». Kenneth Clarke a demandé à M. Blair s’il convenait de « l’urgence de procéder à la réforme institutionnelle de l’Union européenne – c’est-à-dire dans les douze mois qui viennent, période pendant laquelle il sera décidé si nous pouvons avoir un processus de prise de décision plus satisfaisant à 25 Etats que ce n’est le cas actuellement à 15 ». Le Premier ministre a répondu qu’il partageait ce point de vue, soulignant que «la priorité à la Convention, dans notre intérêt national, est que le Conseil soit à même de jouer pleinement son rôle et qu’il soit organisé en conséquence. Nous pensons qu’il ne peut y avoir de communautarisation de la politique étrangère et de sécurité commune. Nous devons veiller à accroître la responsabilité démocratique de l’Union européenne. »
10. En réponse à des déclarations du Premier ministre, La Commission de contrôle des affaires européennes a publié un communiqué annonçant qu’elle partageait le point de vue du gouvernement selon lequel tous les travaux législatifs du Conseil devraient être publics. La commission s’est prononcée contre l’élection du Président de la Commission car cela rendrait cette dernière, selon elle, moins apte à s’élever au-dessus des intérêts sectoriels ; cela conférerait au Président une autorité beaucoup plus grande et modifierait de façon importante l’équilibre institutionnel de l’UE, tout en portant atteinte à l’obligation qu’il a de rendre compte, sans permettre nécessairement de mieux assurer le lien entre les citoyens et le processus décisionnel de l’Union. En outre, elle a donné la préférence à un système permettant aux parlementaires nationaux de soumettre les actes législatifs à une sorte de « gardien de la subsidiarité » ou à un autre organe chargé de veiller au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
11. Prenant la parole devant la Chambre des communes le 2 décembre 2002 dans le cadre de la discussion relative à la Convention sur l’avenir de l’Europe, où il représentait le gouvernement britannique, Peter Hain a fait la déclaration suivante :

12. Lors d’une réunion de la Commission des affaires étrangères britannique tenue le 10 décembre 2002, Denis MacShane, ministre chargé des affaires européennes représentant le ministre des affaires étrangères et du Commonwealth, a donné son avis sur les travaux du Groupe de travail Défense de la Convention, présidé par le Commissaire européen Michel Barnier. Andrew Mackinlay, membre de la commission, a souligné que le groupe de travail avait expressément réduit au minimum la participation du Parlement européen en matière de défense collective. Réagissant aux propositions du groupe, le ministre a déclaré que « les principaux protagonistes en matière de défense (…) sont ceux qui peuvent véritablement faire venir sur le terrain un nombre substantiel d’hommes et de matériels, c’est-à-dire essentiellement la France et le Royaume-Uni ». Peter Ricketts, Directeur politique au ministère des affaires étrangères et du Commonwealth, a ajouté que le projet de rapport du groupe de travail incorporait déjà un grand nombre d’idées britanniques, et notamment celle de développer la PESD au-delà du stade initialement prévu dans le projet de Saint-Malo. Il doit maintenant tenir compte des nouveaux défis auxquels est confrontée l’UE et intégrer certains aspects, à des fins de stabilisation, du « defence outreach », c’est-à-dire recourir à l’UE pour contribuer à faire évoluer la doctrine des forces armées dans d’autres pays du voisinage. Il a examiné de quel secours pourrait être la PESD dans une attaque terroriste perpétrée contre un Etat membre et quelle aide elle pourrait apporter aux autorités civiles en cas d’urgence. Il a insisté à nouveau sur la nécessité d’améliorer les capacités et lancé l’idée de critères de convergence pour encourager les pays à augmenter leurs dépenses dans ce domaine. Il a commencé également à réfléchir à l’incorporation des armements dans le deuxième pilier, toujours dans le souci d’utiliser le plus efficacement possible les crédits de défense dont disposent les Etats membres. Répondant à une question sur le point de savoir si l’UE pourrait reprendre en son sein l’équivalent de l’article 5 de l’OTAN, M. MacShane a souligné l’existence d’un tel article dans le cadre de l’UEO. L’idée de reproduire à l’UE le rôle principal de l’OTAN en matière de défense commune, contenu dans l’article 5 de son traité, n’a pas déchaîné l’enthousiasme. M. Ricketts a ajouté que le gouvernement avait toujours dit qu’il ne fallait pas affaiblir la PESD ni faire double emploi avec l’OTAN. Incorporer « des garanties de défense collective dans le Traité de l’Union européenne qui contrecarreraient l’objectif fondamental de l’OTAN » présenterait selon lui un danger réel. Il a souligné que les opinions différaient entre les membres et que le Royaume-Uni estimait qu’il valait mieux « maintenir les garanties de défense collective au sein de la structure militaire intégrée chargée de veiller à leur respect, à savoir l’OTAN ».
13. Le 2 décembre 2002, l’Assemblée nationale française a examiné l’état d’avancement de la réflexion en cours avec le Président Giscard d’Estaing. M. Lequillier, président de la délégation pour l’Union européenne, a attiré l’attention sur le déficit démocratique des institutions communes et rappelé au Président  que :

14. La même intention a été exprimée par M. Goldberg qui, partant de la constatation que « l’Europe des citoyens reste encore une illusion », voyait la nécessité d’un rééquilibrage afin que la Commission soit elle aussi « soumise à un contrôle renforcé tant du Parlement européen que des parlements nationaux réunis au sein d’une structure interparlementaire ».
15. M. Barrot a été d’accord sur le fait que :

16. Le problème de la défense en particulier a été soulevé d’abord par M. Bayrou :

17. La réponse du Président Giscard d’Estaing a été aussi laconique que possible, laissant entendre que le problème est vraiment complexe, qu’il dépasse le stade de la volonté politique, et n’est pas près d’être réglé : « S’agissant de la défense, le dossier est compliqué par l’existence de nombreux traités, dont celui de l’Alliance atlantique. La France formulera des propositions et la Convention ira assez loin dans les siennes. »
18. En effet, si le choix politique est difficile, il faut avouer que l’aspect juridique est compliqué par des juxtapositions de traités depuis la création de l’UEO et de l’OTAN, en passant par Amsterdam et Nice, sans compter les nombreux accords qui existent dans le domaine de la sécurité et de la défense.
19. Le problème n’a pas échappé à M. Spini, suppléant à la Convention représentant le parlement italien et membre du groupe de travail « défense », lors du débat du 17 décembre 2002 au sein des quatre commissions (affaires étrangères et européennes de la Chambre et du Sénat) convoquées pour examiner l’avenir de l’Union européenne : « Un autre aspect de la discussion est la prévision d’une clause d’assistance mutuelle, qui peut s’étendre à la protection civile, mais qui reste tout de même une clause d’assistance, comme elle l’était à l’UEO : doit-elle disparaître avec l’UEO ? Je ne le crois pas. Il y a des pays qui estiment que c’est une duplication de la clause de l’OTAN, mais ce n’est pas le cas ; il faut assumer une position très claire et développer avec force le thème de la défense dans le cadre de la politique européenne ». M. Spini a annoncé en même temps qu’il allait présenter à la Convention ses propositions afin d’adapter la clause de l’article V du Traité de l’UEO aux nouveaux défis en matière de sécurité collective, souhaitant que cette proposition soit intégrée dans le futur Traité de l’Union.
20. Quoi qu’il en soit, la nécessité de soumettre la défense à l’examen de la Convention figure au premier plan dans la résolution que M. Ranieri a présentée avec d’autres signataires à la Chambre des députés le 5 décembre 2002, lors du débat sur le Conseil européen de Copenhague : le point (c) du texte approuvé « engage le gouvernement à travailler afin que la Convention parvienne à proposer une réforme permettant de mettre en place (…) une politique étrangère, de sécurité et de défense commune qui permette à l’Union de jouer un rôle effectif sur la scène mondiale ».
21. Le 30 janvier 2003, les quatre commissions ont poursuivi leur examen avec l’audition de M. Speroni, représentant suppléant du gouvernement italien à la Convention.
22. Lors de la séance du 4 février 2003 tenue par les quatre commissions, le Ministre des affaires étrangères, M. Frattini, a précisé les intentions du gouvernement italien sur la légitimation démocratique des propositions institutionnelles de la future Europe en train de se dessiner au sein de la Convention : « Je crois que les parlements devront jouer un rôle important, mais non moins important sera le rôle direct du consensus populaire. Les résultats devront être confirmés par la légitimation populaire, à l’issue d’un référendum ». Il a expliqué en même temps le calendrier prévu jusqu’à la fin des travaux de la Convention, de manière à ce que la Conférence intergouvernementale puisse terminer ses propres travaux avant 2004 : « Il existe une nécessité institutionnelle et fonctionnelle d’éviter qu’à la fin de la Convention – au mois de juin – une période trop longue ne s’écoule avant la conclusion d’un traité. D’ailleurs, on ne pourrait pas demander aux citoyens de participer aux élections du Parlement européen, en juin de la même année, sans avoir connaissance du modèle institutionnel pour lequel ils voteront. » Selon le raisonnement du ministre, il serait contraire au principe que l’on défend et que l’on veut renforcer par un référendum sur le choix d’un système constitutionnel de le faire avant d’avoir effectué les choix qui présideront à l’élection du nouveau Parlement européen et à la constitution de la nouvelle Commission européenne. De plus, on risquerait de trop s’éloigner des travaux menés par la Convention et de devoir tout recommencer à nouveau. La situation est en outre compliquée par l’élargissement aux dix nouveaux membres qui devront signer le nouveau traité lorsque leur qualité de membres de l’Union deviendra effective, c’est-à-dire en mai 2004 : le gouvernement italien propose donc de laisser le traité ouvert à la signature pour une durée de six mois à partir de l’accord de la Conférence intergouvernementale de Rome.
23. A mesure que les travaux de la Convention avançaient, la presse a présenté régulièrement des propositions sous forme d’entretiens avec une personnalité politique ou un membre du gouvernement. L’inquiétude au sujet du rôle du parlement dans la définition des positions nationales est perceptible dans les reproches adressés par M. Floch à l’Assemblée nationale française, lors de la séance du 15 janvier 2003 : « C’est par la presse que l’Assemblée nationale a appris que la France formule des propositions précises concernant les institutions européennes : elle n’a pas été consultée. » Pour y remédier, il a été décidé que les quatre premières questions posées au gouvernement le premier mercredi de chaque mois seraient désormais consacrées aux thèmes européens. Ainsi, le jour même, le gouvernement a expliqué la proposition franco-allemande sur la présidence de l’Union, et le 5 février les questions ont concerné, entre autres, la politique gouvernementale sur la crise irakienne.
24. Le 15 janvier, le gouvernement allemand a présenté au Bundestag son rapport sur le renforcement des pouvoirs législatifs du Parlement européen, où il était dit que l’une des trois réalisations majeures concernant les relations entre ce dernier et le Conseil à la suite de leur réforme serait la participation des membres du Parlement européen à la PESC.
25. Lors de la discussion en séance plénière tenue le 13 février avec les représentants allemands à la Convention, Peter Altmaier et Jürgen Meyer, les parlementaires sont convenus que les déclarations sur les droits fondamentaux contenues dans le traité constitutionnel européen devraient être incorporées dans la Loi fondamentale allemande. Les parlementaires libéraux (membres du FDP) se sont demandé avec inquiétude si on avait accordé une attention suffisante, dans le projet de constitution européenne, aux dispositions concernant la PESD.
26. Les pays du Benelux ont toujours collaboré très étroitement à la réflexion sur l’avenir des institutions européennes : cette attitude s’est traduite par une série de débats et de réunions parlementaires qui ont abouti à un premier mémorandum le 20 juin 2001, puis à un deuxième élaboré le 5 mai 2002. Ce dernier proclame clairement la volonté des pays intéressés de mettre en place un cadre institutionnel cohérent pour garantir l’efficacité de la politique extérieure de l’Union en prévoyant la disponibilité de moyens adéquats et l’expression d’une position cohérente de l’Union, en réunissant l’exercice des fonctions de Haut représentant pour la PESC et de Commissaire pour les relations extérieures entre les mains d’une seule et même personne qui serait également compétente dans le domaine de la PESD, sous l’autorité du Conseil.
27. On notera en particulier que notre collègue Van Den Brande a été rapporteur, le 18 juin 2003, pour la Commission des affaires extérieures au Conseil interparlementaire consultatif de Benelux sur « La question irakienne et la réforme institutionnelle de l’Union européenne ». Dans ce texte, il reprend les points essentiels de la position des trois pays qui est fondée sur une Union fonctionnant sur une base communautaire et dans laquelle la Commission jouerait un rôle central. S’agissant plus spécifiquement de la PESD, il est précisé que celle-ci constitue un volet de la PESC dans la mesure où la défense est la clé de voûte de l’action vis-à-vis de l’extérieur : il est aussi intéressant de constater que la notion de coopération renforcée est appliquée à la politique de sécurité et de défense. Le rapport rappelle que dans le mémorandum du Benelux, quatre formes distinctes de coopération renforcée avaient été proposées dans le cadre de l’article 30 : (i) un nombre restreint de pays pourraient coopérer pour mener une action décidée par l’Union ; (ii) des formes de coopération plus structurées seraient possibles en matière de défense comme dans le domaine monétaire ; (iii) la coopération prévue à l’article V du Traité de l’UEO serait insérée dans la Constitution de l’Union mais elle ne s’appliquerait pas aux pays qui n’auraient pas souscrit cet engagement ; (iv) la participation à la future Agence européenne de l’armement ne serait pas obligatoire pour tous les Etats. Le rapport rappelle aussi l’initiative du Premier ministre belge, M. Verhofstadt, dans le domaine de la défense, lors de la convocation à Bruxelles de quelques chefs de gouvernement le 29 avril 2003. La plupart des éléments se trouvant sur la table du sommet figuraient dans le mémorandum parlementaire soumis à la Convention, qui formulait des propositions visant à préciser et approfondir le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense. Tout d’abord, le rapport rappelle le principe de solidarité, qui implique aussi l’assistance dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et en cas de catastrophes humaines ou naturelles, ainsi que l’application de la clause du Traité de l’UEO pour les pays qui le souhaitent. Quant à la convergence, il propose que les pays participants fournissent un effort de défense comparable (non pas identique) tendant à long terme vers la convergence des programmes. Enfin, il confirme que la Belgique soutient aussi la proposition de création d’un quartier général commun pour les opérations à l’étranger et d’une agence chargée de l’étude et du développement en matière d’armement et d’achats communs.
28. Dès que le texte final a commencé à prendre forme, la délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et du Sénat français a examiné les premières conclusions de la Convention le 3 juin 2003. Le rapporteur, M. Haenel, a expliqué les points principaux des propositions, en insistant sur le contenu des nouveaux protocoles sur le principe de subsidiarité et sur le rôle des parlements nationaux :

29. A propos de la défense européenne, le rapporteur est revenu sur le rôle des parlements, faisant remarquer qu’« on peut s’étonner que le projet de Constitution prévoie que le Parlement européen sera régulièrement consulté et tenu informé des choix fondamentaux en matière de politique de sécurité et de défense commune, mais que, en revanche, il ne soit fait aucune mention particulière des parlements nationaux et des modalités de leur association au débat. » Par contre, M. Haenel s’est déclaré confiant dans l’avenir de l’Europe de la défense, car le projet de Constitution offre de réelles possibilités d’action au moins à un groupe d’Etats membres, ceux qui souhaitent souscrire entre eux un engagement de défense mutuelle.

30. Le 4 octobre 2003, à Rome, la Conférence intergouvernementale, convoquée pour l’élaboration des futurs traités européens, a ouvert ses travaux. D’emblée, les médias ont mis l’accent sur les questions non réglées, soulignant l’opposition entre les pays qui ne veulent rien changer pour ne pas rouvrir tout le débat et les autres qui ne considèrent pas comme définitives les propositions de la Convention. L’opinion publique reste un peu désorientée. Il est d’ailleurs regrettable que la télévision se soit empressée de se saisir de la question en commençant par donner la parole à des représentants de partis politiques qui, appartenant pour certains à l’opposition et exprimant souvent leur interprétation personnelle, ont livré des jugements tranchés sur les questions touchant plus directement le public. Cette tâche aurait été mieux accomplie par les parlements nationaux, surtout dans la perspective d’une consultation par référendum des citoyens de la nouvelle Europe élargie. La crainte que l’opinion publique soit invitée à porter un jugement superficiel devrait responsabiliser les parlementaires et réactiver la médiation politique dans les mois à venir. Comme l’a clairement souligné M. Salvi lors de la séance du 1^er juillet 2003 au Sénat italien :

31. Il est vrai que les résultats de la Convention ont été débattus dans plusieurs parlements, mais comme ceux-ci n’ont pas l’agressivité des médias et n’emploient pas le langage direct et réducteur des moyens de communication de masse, leur impact sur l’opinion publique est toujours moins évident. Cette information reste plutôt confinée aux milieux spécialisés et la diffusion des informations pourrait être améliorée par notre travail à condition qu’il soit plus coordonné et que les débats puissent se dérouler simultanément dans plusieurs parlements, afin que nous assumions tous ensemble la mission de garantir la transparence dans cette phase décisive de la réforme de l’UE.
32. Le 25 juin 2003, les membres de la délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale et du Sénat français se sont réunis pour examiner les résultats du sommet de Thessalonique auquel l’avant-projet de conclusions de la Convention avait été présenté. Le Sénateur Haenel a attiré l’attention sur l’étape suivante du processus de réforme entamé en Europe. Il a salué l’engagement des conventionnels et le rôle du Président Giscard d’Estaing, et s’est dit très satisfait de la méthode utilisée, qui a abouti à un résultat transparent, dont on peut être fier. Mais il a néanmoins posé la question suivante :

33. M. de la Malène s’est dit encore plus inquiet, soulignant les ambiguïtés du projet : « Le Conseil européen va avoir un président, personnage de protocole, d’organisation, qui va sans doute vouloir élargir ses compétences au détriment de son voisin le ministre des affaires étrangères de l’Union qui, lui aussi, est un personnage ambigu : membre de la Commission, il n’a pas de compétences face au Conseil, car toutes les compétences sont pour l’instant entremêlées. Les parlements nationaux ont été mis à l’écart. J’espère qu’il y sera remédié car je rappelle qu’il n’y a pratiquement pas eu un seul Conseil européen qui n’ait insisté sur la nécessité d’assurer la représentation des parlements nationaux. (…) La loi en Europe, ce ne sont plus les parlements nationaux qui la font : la loi en Europe commence à être celle des parlements sans pouvoirs. Je vous laisse méditer ce constat. »
34. La réponse de la ministre déléguée aux affaires européennes, Mme Lenoir, s’est voulue plus encourageante : « Sur les parlements nationaux, je constate que ceux-ci, pour la première fois, interviennent directement dans le fonctionnement des institutions communautaires, puisqu’ils vont pouvoir d’une part, recourir au mécanisme dit ‘d’alerte précoce’ s’ils estiment qu’une proposition de la Commission ne répond pas au principe de subsidiarité et d’autre part, saisir la Cour de justice. S’agissant du rapport Napolitano, je constate que le Parlement européen a toujours participé aux conférences intergouvernementales et qu’il n’est pas question d’aller plus loin cette fois-ci. Nous regrettons que l’institution du Congrès n’ait pas été retenue par la Convention parce que cette institution aurait permis une meilleure articulation entre le niveau national de la représentation et le niveau de la décision politique. »
35. Au parlement italien, la procédure a permis la présentation et le vote d’une résolution, en conclusion du débat sur les travaux de la Convention et sur le projet de Constitution européenne. Le 1^er et le 2 juillet 2003, lors de la présentation du programme semestriel de la présidence italienne des institutions européennes, la majorité et une partie de l’opposition ont signé deux résolutions où elles ont fait part de leur vive appréciation du travail accompli par les représentants italiens à la Convention, toutes opinions politiques confondues.  Après avoir considéré le texte proposé comme une base constitutionnelle valable, ils ont fait part au gouvernement de leur souhait de « défendre et développer les résultats de la Convention ; de considérer la Conférence intergouvernementale comme la suite des travaux de la Convention dont l’esprit constitutionnel ne devra pas être dispersé ; de soutenir les solutions propres à garantir le processus décisionnel au sein de l’Union élargie, notamment dans le domaine de la politique étrangère, de façon à permettre à l’Europe de parler d’une seule voix crédible sur la scène internationale ». Au cours de cette séance, votre rapporteur est lui-même intervenu pour souligner que « l’étape que l’Union européenne doit franchir est l’engagement direct et concret, en première ligne, vis-à-vis de la défense, même en dehors de ses territoires : dans ce cas l’Europe, consommatrice de sécurité et de démocratie, pourra et devra exporter ces mêmes valeurs. »
36. A la Chambre des communes, le ministre des affaires étrangères, M. Straw, a présenté le 9 septembre 2003 les intentions de son gouvernement vis-à-vis de la Conférence qui devait s’ouvrir peu après. Un livre blanc² avait été distribué aux parlementaires afin de les informer et de les préparer au débat. Ce livre blanc se divise en quatre sections : les intérêts britanniques dans l’Union ; les changements intervenus en Europe ; des explications sur le processus de la Convention et de la Conférence ; la position du gouvernement sur les propositions en cours. Venant à parler de la tenue d’un référendum sur le futur Traité constitutionnel, le ministre s’est déclaré contre, surtout par respect des prérogatives parlementaires :

37. Le ministre a ensuite précisé que le contrôle parlementaire devrait se dérouler sur trois niveaux : premièrement au sein des commissions puisque, pour certains sujets, des commissions spécialisées voudront sans aucun doute examiner dans le détail les différentes propositions. Ce sera le cas notamment pour la politique étrangère et pour la défense. Ensuite il faudra procéder à un examen à l’assemblée et finalement au sein de la commission pertinente. 
38. La défense a été souvent citée comme compétence exclusive du parlement (par M. Campbell, par exemple) et aussi comme domaine non soumis aux décisions communautaires ni à la règle de l’unanimité dans les décisions européennes (M. Anderson). M. Straw a enfin donné l’assurance que « pour la politique de sécurité commune, le Parlement européen serait doté d’une compétence partielle », tout en précisant : « mais soyons clairs à ce sujet : le Royaume-Uni est contre la communautarisation de la PESC et contre le fait que le Parlement européen joue un rôle officiel dans les procédures décisionnelles de la politique étrangère et de sécurité, car il représente les électeurs en tant que citoyens de l’Europe et non les Etats membres. »
39. L’opposition a fortement critiqué l’attitude du gouvernement, lui reprochant d’avoir peur de soumettre aux citoyens le texte final des nouveaux traités et M. Ancram, porte-parole de l’opposition pour les affaires étrangères, a défini le « livre blanc » comme un « drapeau blanc » derrière lequel se retrancher après avoir renoncé à la défense des intérêts de la nation.
40. Le rapport présenté par Mme Katseli à la session de juin 2003 avait déjà évoqué l’initiative visant à réunir les commissions homologues des parlements français et allemand. Or, dans ce contexte de coopération bilatérale, le 24 septembre 2003, à l’issue de la réunion commune de la délégation pour l’Union européenne de l’Assemblée nationale française et de la Commission des affaires de l’Union européenne du Bundestag allemand, une déclaration commune sur la Conférence intergouvernementale et la Constitution européenne a été approuvée. Le texte, qui se félicite du travail de la composante parlementaire à la Convention, invite « les chefs d’Etat et de gouvernement à informer les parlements nationaux sur tous les aspects du travail de la CIG : cet échange rapproché avec les parlements nationaux facilitera également la ratification ultérieure du traité. Sur ce point, nous souhaitons un échange de vues approfondi entre les parlements nationaux et le Parlement européen, qui peut être envisagé, par exemple, dans le cadre des rencontres avec des représentants des parlements nationaux que doit organiser la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen ou (et) lors d’une rencontre des conventionnels représentants des parlements, comme l’a proposé le Vice-Président du Sénat italien Lamberto Dini. Les observateurs du Parlement européen à la Conférence intergouvernementale se verraient attribuer un rôle particulier lors de cet échange d’informations et de réflexions. »
41. Le 2 octobre 2003, à la Commission des affaires étrangères de la Chambre des députés italienne, M. Spini, ancien membre de la Convention, a posé une question d’urgence pour savoir « quelles sont les initiatives prises par le gouvernement pour garantir le succès de la CIG, l’amélioration ou au moins le maintien du texte approuvé par la Convention ». Mme Boniver, Ministre déléguée aux affaires étrangères, a précisé : « La présidence italienne ne souhaite pas remettre en discussion l’équilibre du projet et de ses éléments principaux. (…) Notre objectif est de parvenir à un résultat à la hauteur de l’attente de l’opinion publique, afin d’assurer le fonctionnement démocratique et efficace de l’Union. Pour atteindre ce but, la présidence italienne fera valoir les critères politiques des concepts de ‘consensus alternatif’ et de ‘responsabilité’. Sur la base du premier concept, chaque pays qui souhaite rouvrir la négociation sur un point du projet de Traité devra, en même temps, faire en sorte de réunir une large adhésion sur ces propositions ; dans le cas contraire, la présidence italienne poursuivra le travail en se fondant sur le texte de la Convention. Sur la base du second concept, les pays souhaitant rediscuter le texte devront être conscients de la responsabilité qu’ils endossent, face aux citoyens européens, du risque de faillite ou de renvoi sine die des travaux de la CIG. »
42. La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), réunie à Rome les 6 et 7 octobre 2003, a manifesté l’intention de soumettre les travaux de la Conférence à un contrôle parlementaire commun. A l’ordre du jour de la réunion figurait la discussion sur le projet de Traité constitutionnel européen, et l’accent a été mis principalement sur le rôle des parlements nationaux et sur la possibilité qui doit leur être donnée de suivre et d’influencer la formation des décisions. Le Président du Sénat italien, M. Pera, a rappelé, en ouvrant les travaux : « Les parlements doivent être les protagonistes de l’esprit européen car le processus de parlementarisation de l’Union a franchi des étapes décisives en direction du principe de subsidiarité. Il est nécessaire de valoriser les mécanismes prévus, tels que l’alerte précoce, la saisine de la Cour de justice, la COSAC, les conférences interparlementaires sur des thèmes spécifiques, comme la PESC et la PESD. Il faudrait aussi prévoir – mais cette idée ne figure pas dans le projet de traité – que les parlements nationaux puissent discuter en même temps le programme législatif et le travail de la Commission. » M. Casini, Président de la Chambre des députés, a souligné que « la réunification de l’Europe appelle les parlements à la grande responsabilité de former une opinion publique européenne consciente de l’identité commune de notre continent et de la valeur du projet politique qui la sous-tend. »
43. Ce souci d’établir une liaison avec l’opinion publique a été clairement exprimé par M. Bonnel Fontelles, président de la Commission pour l’Union européenne du Congrès des députés d’Espagne :

44. Le problème de la communication avec l’opinion publique a d’ailleurs été présent tout au long du débat, sachant notamment qu’un futur référendum – sur la nécessité duquel les avis sont partagés – pourrait réserver des surprises si le contact avec les électeurs n’est pas maintenu tout au long de la Conférence. Des divergences sont apparues aussi sur les procédures parlementaires requises pour l’approbation du texte des nouveaux traités, ce qui donne d’ores et déjà matière à controverse.
45. Plusieurs représentants des commissions ont demandé au ministre des affaires étrangères italien, M. Frattini, d’informer constamment les parlementaires sur les travaux de la CIG, soit en leur envoyant les documents, soit en prévoyant une procédure de débat, et d’être présent aux prochaines réunions de la COSAC. A ce propos, M. Napolitano, président de la Commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen, a formellement invité les membres de la COSAC à participer à une réunion conjointe le 21 octobre avec M. Frattini. Le Ministre, de son côté, a assuré de sa volonté de collaborer et de faire preuve de transparence en annonçant que tous les documents de la CIG seraient publiés sur un site Internet immédiatement après les réunions ministérielles. Mais à ce propos, M. Brok, président de la Commission des affaires étrangères du Parlement européen, s’est montré sceptique quant à l’utilité de publier des document déjà approuvés, car il n’y aurait aucune possibilité d’influer sur les négociations.
46. Sur le contenu du projet de Traité, plusieurs membres de la COSAC ont signalé l’absence de toute disposition prévoyant explicitement que le processus décisionnel des futures institutions européennes soit soumis à un contrôle parlementaire. M. Martínez Casañ, Vice-Président de l’Assemblée de l’UEO, a attiré l’attention sur certaines imperfections du texte en discussion, souhaitant que l’on puisse les corriger, surtout en ce qui concerne le rôle des parlements nationaux et le contrôle parlementaire de la politique de sécurité et de défense. Par ailleurs, la nécessité a été rappelée de définir une procédure efficace pour l’application du principe de subsidiarité, dont seules les grandes lignes ont été esquissées.
47. Evoquant spécialement les questions de défense, M. Mitchell, président de la Commission des affaires européennes du parlement irlandais, a attiré l’attention sur la situation des pays qui, bien que neutres, souhaitent cependant adhérer au programme de sécurité collective de l’Europe : il a suggéré que les dispositions pertinentes soient retirées du texte du traité, pour éviter le rejet total de celui-ci en cas de référendum, et qu’elles soient regroupées dans un protocole ad hoc, auquel certains pays pourraient souscrire en temps opportun.
48. La COSAC a approuvé, à l’issue de cette réunion, une contribution destinée à la Conférence intergouvernementale, dans laquelle elle salue, entre autres « l’intention qu’ont manifestée les parlementaires nationaux membres de la Convention de continuer à suivre les travaux de la CIG et d’organiser, le cas échéant, d’autres réunions entre le début de la CIG et la signature du Traité » et suggère comme méthode de travail « une meilleure coordination entre les parlements dans le débat européen ; celle-ci pourrait être favorisée par le déroulement de débats en simultané dans tous les parlements de l’Union européenne sur le programme législatif et le travail de la Commission et sur les grands thèmes européens : cet outil pourrait contribuer efficacement au contrôle préalable du respect du principe de subsidiarité et créer une conscience européenne plus forte chez les citoyens, la classe politique nationale et la société civile. »
49. Le 7 octobre 2003, M. Barnier a été invité à répondre aux questions posées par des membres de la Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale française. Le président Balladur l’ayant invité à fournir son analyse de ce que pourrait être l’Europe de la défense dans les prochaines années, M. Barnier – qui avait présidé le groupe défense de la Convention – a précisé que «  le schéma à utiliser serait celui des coopérations renforcées menées par un groupe de pays constitué en avant-garde, dont les réunions sont ouvertes aux autres membres qui n’ont pas de pouvoir de décision. Quant à la coopération structurée, qui ne vise que la défense, celle-ci sera exclusive et ne concernera que les pays qui en font partie et en acceptent les conditions ». A ce propos, notre collègue, M. Loncle, commentant une dépêche de presse sur l’ouverture de la Conférence intergouvernementale qui constatait que la politique étrangère et de défense restait l’un des parents pauvres de la construction européenne, car ses avancées étaient limitées, a évoqué les problèmes de terminologie en s’interrogeant sur la manière dont les citoyens s’y retrouveraient et percevraient les différences entre les concepts fort voisins d’« avant-garde européenne », de «groupe pionnier », de « coopération structurée » et de « coopération renforcée ». Pour M. Barnier, l’une des principales innovations de la Convention est la nomination d’un Ministre européen des affaires étrangères, qui créera un lien diplomatique sans précédent. Il admet qu’«  il faudra cinq à dix ans pour changer les mentalités dans les Etats membres, mais au bout du chemin, l’Union en sortira plus forte. D’autres points de la Convention, comme la mise à jour des missions de Petersberg, la création d’une agence commune de l’armement et de la recherche stratégique et la clause de solidarité, font déjà l’unanimité en Europe. D’autres points seront plus difficiles à réaliser, comme la coopération structurée ou une clause de défense collective. »
50. Le 8 octobre 2003, le Comité d’avis fédéral chargé des questions européennes du parlement belge s’est réuni en présence du Premier ministre, M. Verhofstadt, pour s’informer des résultats du sommet extraordinaire des chefs d’Etat et de gouvernement de l’UE tenu à l’occasion de l’ouverture de la CIG et pour connaître la position du gouvernement belge concernant le projet de Traité constitutionnel. Le Comité a désigné des rapporteurs pour le suivi de la Conférence.

51. Cet aperçu du travail accompli dans nos parlements est loin d’être complet. En effet, ce type d’étude est toujours tributaire des informations fournies à la commission et la recherche est compliquée par la multiplicité des langues dans lesquelles les actes parlementaires sont rédigés dans chaque parlement. Cependant, ces quelques pages donnent déjà une bonne idée du travail effectué par nos collègues parlementaires qui suivent les débats de la Conférence intergouvernementale. En dépit de leur engagement, on ne peut être satisfait d’une situation qui ne leur permet pas d’exercer une véritable influence sur les décisions en cours, car celles-ci font l’objet de négociations entre chancelleries où elles constituent l’enjeu d’une sorte de marché fait de concessions mutuelles.
52. Entre-temps, le débat s’ouvre sur la nécessité ou l’opportunité d’une consultation par référendum des citoyens des pays concernés. Si, dans certains pays, le référendum est une obligation constitutionnelle, d’autres hésitent à soumettre le texte final à une consultation populaire, car l’impossibilité d’exprimer un jugement nuancé expose à un refus global des projets. Il semble par ailleurs difficilement concevable d’approuver le texte point par point, à moins que le traité soit articulé en plusieurs documents, une constitution proprement dite et différents protocoles.
53. Une chose est sûre : il sera bien difficile à chaque citoyen de se forger une conviction tout à fait personnelle. Le résultat du référendum sera influencé par les positions affichées par les gouvernements et par les partis politiques et il serait souhaitable que cette confrontation, au lieu de reposer sur les médias, puisse se réaliser comme il convient dans les milieux parlementaires. Il nous appartient, ici à l’Assemblée comme dans nos parlements nationaux, de veiller à ce que la médiation parlementaire joue pleinement son rôle, même si cette tâche s’avère de plus en plus difficile à une époque où les idées sont diffusées et manipulées par les médias et où le fond des problèmes échappe souvent à une opinion publique tributaire des informations superficielles et à forte charge émotionnelle que lui fournissent celles-ci.

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ANNEXE

sur les perspectives de la politique européenne de sécurité et de défense - contribution à la Conférence intergouvernementale

L’Assemblée,

(i) Considérant que la Conférence intergouvernementale est appelée à se prononcer sur le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe adopté par la Convention sur l’avenir de l’Europe, y compris ses chapitres consacrés au domaine de la sécurité et de la défense et à la dimension parlementaire y afférente ;

(ii) Rappelant ses contributions successives à la Convention contenues dans sa Résolution n° 109 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne et plus particulièrement dans la PESD et dans sa Résolution n° 115 sur la politique de sécurité d’une Europe élargie ;

(iii) Saluant les propositions de la Convention visant (a) à introduire dans le projet de Constitution une clause de solidarité entre les pays membres leur permettant de mettre en place une protection efficace contre la menace terroriste ou de se prêter assistance en cas de catastrophe, (b) à préciser et à étendre la gamme des missions de Petersberg, et (c) à établir une base juridique appropriée pour approfondir et renforcer la coopération européenne en matière d’armement ;

(iv) Considérant les efforts de la Convention pour surmonter les difficultés résultant de l’hétérogénéité des politiques de sécurité et de défense des Etats membres en introduisant plusieurs sortes de coopérations spéciales entre des groupes d’Etats membres à l’intérieur de l’Union européenne ;

(v) Convaincue néanmoins que le problème d’une défense européenne ne se limite pas au cadre de l’Union européenne et ne se situe pas tant sur le plan institutionnel que sur le plan politique et stratégique et que, par conséquent, la Conférence intergouvernementale devra se mettre d’accord sur une formule et un cadre plus inclusifs que ceux proposés par la Convention ;

(vi) Constatant que les dispositions du projet de Constitution qui concernent la défense mutuelle, les relations de l’Union européenne avec l’OTAN et la participation collective des parlements nationaux à la politique européenne de sécurité et de défense constituent une nette régression par rapport aux dispositions correspondantes du Traité de Bruxelles modifié ;

(vii) Convaincue que la défense constitue un domaine très particulier qui mérite d’être étudié par la Conférence intergouvernementale dans sa dimension propre sans qu’une révision de certaines dispositions proposées par la Convention en la matière ne mette en cause l’équilibre global du projet constitutionnel élaboré par la Convention,

PROPOSE aux gouvernements des Etats participant à la Conférence intergouvernementale de prendre en compte - en complément des observations formulées aux paragraphes I à IV de sa Résolution n° 115 - les considérations suivantes :

1. Un engagement de défense mutuelle liant un groupe d’Etats membres dans le cadre de l’Union européenne ne doit pas être purement symbolique mais représenter une véritable valeur ajoutée pour la sécurité européenne ;
2. L’Assemblée constate que la formule d’une coopération plus étroite proposée par le projet de Constitution pour la défense mutuelle constitue une régression par rapport aux engagements inscrits dans le Traité de Bruxelles modifié et ne saurait donc se substituer à celui-ci :

(i) Un engagement de défense mutuelle reposant sur une simple déclaration n’est pas crédible. Il faut au moins un Protocole ratifié ;

(ii) La formule proposée par la Convention ne fixe pas le nombre minimum d’Etats participants, ce qui augmente le risque de division entre les pays signataires du Traité de Bruxelles modifié ;

(iii) Le projet de Constitution ne reprend pas le principe énoncé dans le Traité de Bruxelles modifié selon lequel l’exécution de l’engagement de défense mutuelle est placée sous la responsabilité du dispositif militaire de l’OTAN ;

(iv) Le projet de Constitution ne fait pas de l’appartenance à l’Alliance atlantique une condition préalable à la participation d’un Etat membre de l’Union européenne à la coopération plus étroite en matière de défense mutuelle et ne permet pas aux pays européens de l’OTAN non membres de l’Union européenne de s’y associer ;

(v) Tandis que l’article I-40 (7) du projet paraît évoquer un engagement inconditionnel et contraignant d’assistance, l’article III-214 prévoit un processus de consultation qui pourrait entraîner des retards dans une situation d’urgence, aboutissant ainsi à une dilution de l’engagement par rapport à celui de l’article V du Traité de Bruxelles modifié ;

3. Etant donné la difficulté de trouver des formules de compromis entre les partisans d’une défense européenne indépendante de l’OTAN, ceux qui privilégient l’Alliance atlantique et ceux qui veulent garder un statut non aligné, l’Assemblée préconise une solution visant à organiser le volet « défense » en prenant pour base le Traité de Bruxelles modifié, dont les dispositions pertinentes devraient être incorporées, sous une forme adaptée, dans un Protocole optionnel annexé au Traité constitutionnel ;
4. L’Assemblée approuve les efforts visant à donner à l’action en matière de PESC et de PESD la flexibilité nécessaire, y compris la possibilité d’établir entre des groupes d’Etats des coopérations « renforcées », pourvu qu’elles soient ouvertes à tous les autres Etats membres ainsi qu’aux pays européens de l’OTAN non membres de l’UE et aux autres pays européens intéressés selon des modalités fixées par le Conseil ;
5. L’Assemblée estime néanmoins qu’il n’est pas nécessaire de définir dans le détail les modalités d’une coopération « structurée » dans le projet de Constitution ni dans un protocole. Une déclaration des Etats participants devrait suffire. Celle-ci devrait préciser plus clairement les objectifs de cette coopération et reformuler les critères de participation pour la rendre plus inclusive ;
6. L’Assemblée exhorte la Conférence intergouvernementale à faire en sorte qu’un mécanisme d’information, de consultation et de dialogue entre le Conseil et une instance interparlementaire composée de représentants des parlements des Etats membres dans tous les domaines régis par la procédure intergouvernementale, et notamment en matière de sécurité et de défense, soit maintenu et développé dans le cadre du Traité constitutionnel, avec la participation des délégations des parlements des pays candidats et des autres pays européens de l’OTAN non membres de l’Union européenne  ;
7. Pour atteindre cet objectif, on peut envisager différentes options, en prenant pour base :

(a) un protocole reprenant les dispositions pertinentes du Traité de Bruxelles modifié ;

(b) les dispositions sur la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité, et de défense commune ;

(c) le Protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne ;

(d) les dispositions sur les organes consultatifs de l’Union européenne ;

8. Les options 7 (a) et (b) combinées impliqueraient que le Traité de Bruxelles modifié soit annexé comme protocole optionnel au Traité constitutionnel et que les dispositions de ce dernier soient amendées de façon à ce que le Conseil soit tenu de rédiger un rapport annuel sur ses activités et de le soumettre simultanément à l’Assemblée créée par le Traité de Bruxelles modifié et au Parlement européen  ;
9. Les options  (c) et (d) combinées consisteraient à organiser la participation collective des parlements nationaux de la manière suivante :

(i) Un Forum consultatif des parlements nationaux serait formé entre la COSAC et l’Assemblée de l’UEO. Celui-ci serait consulté et informé par le Conseil dans tous les domaines de compétence intergouvernementale, et notamment en matière de sécurité et de défense ;

(ii) les parlements nationaux des pays membres seraient représentés dans ce Forum, auquel participeraient également des délégations des parlements des pays candidats et des pays européens de l’OTAN non membres de l’Union européenne ;

(iii) le Forum arrêterait son organisation interne et ses méthodes de travail et définirait les modalités de sa coopération avec le Parlement européen ;

(iv) le Forum pourrait soumettre toute contribution qu’il juge appropriée à l’attention du Conseil, celui-ci étant tenu d’y répondre. De telles contributions ne lieraient en rien les parlements nationaux ni ne préjugeraient de leur position ;

(v) le Forum devrait être inclus dans les articles I-39.6, I-40.8 et III-205 prévoyant la consultation et l’information du Parlement européen ;

(vi) le Forum devrait être ajouté à la liste des organes consultatifs de l’Union européenne prévus à l’article I-31 du projet de Constitution.

10. L’Assemblée soutient en priorité une combinaison des options 7 (a) et (b).

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¹ Adoptée par l’Assemblée sans modification le 2 décembre 2003, au cours de la huitième séance.

² Voir livre blanc intitulé « A Constitutional Treaty for the EU – the British Approach to European Union Intergovernmental Conference 2003 », http://www.fco.gov.uk.

³ Adoptée à l’unanimité par la Commission permanente le 22 octobre 2003, sur la base du projet de résolution amendé.